사) 미래교육희망  2017 제1차 전문가 간담회

일    시 : 2017년 2월3일 (금) 10:00

장    소 : 국회 제3간담회실

공동주최 : 사)미래교육희망(이사장 유기홍)

도종환의원실

사단법인) 미래교육희망

- 목     차 -

◈ 인사말

◈ 좌     장 : 박거용

◈ 주제발표 1.

▪ 한국교육체제의 대전환을 위하여 (반상진)----3P

-사유화와 경쟁의 교육에서 협력•연계의 교육패러다임으로

◈ 주제발표 2.

▪ 대통령선거 의제로서 국가교육의원회(김용일)--25P

◈ 주제발표 3. 관점과 발상의 전환이 필요하다(이 범)-35P

▪공교육 걱정없는 세상

▪국정교과서의 대안은 검정교과서가 아니다

▪국립대 통합네트워크를 넘어서

한국 교육체제의 대전환을 위하여
- 사유화와 경쟁의 교육에서 협력·연계의 교육패러다임으로 -

반상진(전북대)

Ⅰ. 교육갈등 위기의 구조화와 교육의 기본 가치 및 질서의 혼란 시대

▢ 지난 이명박 정부와 현 박근혜 정부가 안겨준 교육의 위험 상황

◦ 지난 이명박정부(2008~2012)에서 추진했던 교육개혁의 전반적인 흐름은 2010년을 기점으로 전반부는 주로 초·중등교육분야에 역점을 두었던 반면, 후반부는 고등교육분야에 역점

- 2008년 이명박 정권 초기부터 고교다양화 300 프로젝트, 전국단위 학업성취도평가, 교원능력개발평가 등 시장경쟁 중심의 교육정책 추진으로 교육계 갈등 유발

- 2010년 이후에는 교과부가 국립대법인화 추진, 대학운영성과목표제, 성과급적 연봉제 등의 도입으로 국립대학 구성원들과의 갈등 초래

- 특히 2011년에는 반값등록금 문제가 정치화되자 교과부는 대학등록금 완화 방안의 일환으로 2011년 7월 1일 ‘대학구조개혁위원회’를 설치하여 2개월 만에 사립대 60개, 국공립대 5개 대학을 부실대학으로 선정 발표하여 대학가의 갈등을 더욱 증폭시킨 바가 있음.

- 그리고 2012년에는 국립대학 기성회비의 부당이득 판결과 더불어 2012년 2월 3일에 감사원이 ‘대학 재정운용 투명성 점검 결과(2011. 7. 7.~9. 23)’를 발표하면서 대학들의 부정·비리 행위로 학교 재정 누수가 초래되었고, 이러한 문제가 대학등록금 부담을 더욱 가중시킨 주요 원인임을 부각시켰음.

◦ 현 박근혜 정부의 갈등 유발 주요 정책은

- 유·초중등 분야에서는 ‘역사교과서 국정화’와 ‘누리과정’지원 주체 공방

- 고등교육분야에서는 법적 근거도 없이 단순 대학정원 축소에 매몰된 ‘대학구조개혁’와 ‘대학재정지원사업 정책’

- 특히 교육부는 학령인구 감소로 교육재정 감축의 필요성 제기

※ 교육재정 감축의 내면적 논리는 학생 수 감소 요인만이 아니라, 교육복지 및 교육이념 논쟁, 경제침체 등 정치적 이념 충돌과 경제적인 이유가 교육재정 감축 논의의 중심축에 있음.

◦ 그리고 두 정권이 교육개혁을 추진했던 방식의 특징

- 지난 이명박 정부의 교육개혁은 장관 주도의 소수 권력(교육 비전문가 세력)에 의해 추진되었던 반면에, 현 정부는 관료 중심의 행정 권력이 개혁을 주도하고 있음.

※ 2017년 교육부와 청와대는 11개 국립대의 총장 후보자를 대상으로 정당한 사유 없이 총장 임용을 거부해 왔고, 이를 국정농단 의혹 차원에서 특검에 수사 요청한 상태임.

- 교육부를 견제할 수 있는 기제가 불비하여 교육정책 자체에 대한 교육적·사회적 공론의 기회가 부재한 상황에서 하향식(top-down) 교육정책 추진 방식은 교육부와 시·도교육청, 학교, 대학 등 집단 간의 정책 갈등을 증폭시켰고, 그에 대한 교육부의 대응방식은 각종 법적·행정적 제재 조치였음. 박근혜 정부는 시행령 공화국.

- 그 결과 “교육정책 내용적 요소와 추진 방식”과 관련하여 교육부와 다양한 교육 집단 간의 소통부재와 그에 따른 지속적인 갈등 발생

▢ ‘신자유주의 교육개혁의 함정’에 빠진 교육시스템

◦ 교육의 가치와 이념 갈등으로 인한 소모적 비용 발생

- 우리 교육계에서 교육의 수월성(excellence)과 평등성(equity)에 대한 논의는 이미 오래전부터 이념 및 가치 갈등으로 지속되어 왔던 소모적 논쟁

- 교육의 수월성을 강조하는 입장에서는 시장주의 경쟁체제를 통해 우수한 인재양성이 중요하고, 이를 위해 교육 민영화와 교육시장의 개방 등의 도입 주장(교육의 경쟁력, 질적 제고와 교육의 시장성의 가치 중시)

- 교육의 평등성을 강조하는 입장에서는 교육의 공공적 가치를 중시하고, 공교육의 정상화를 통해 정의로운 교육을 실현하는 것이 학교교육의 본질이라는 주장(교육의 공평성, 평등성, 기회균등, 보편성, 민주성, 공공성의 가치 중시)

- 하지만 지난 보수정권이 교육계를 지배하면서 교육의 수월성이 교육정책의 중심 가치

◦ 따라서 이명박 정부와 박근혜 정부 교육정책의 특징은 “신자유시장적 경쟁논리(자율과 경쟁)” 적용의 완결, 교육개혁의 이념적 접근, 교육 소통 부재로 요약할 수 있음. 그 결과 현재 우리 교육은

- 개인간·지역간·학교간 교육양극화의 심화

- 승자독식 교육문화의 확산으로 희망이 없는 “좌절의 교육”의 심화

- 이념적 갈등으로 인한 교육공동체의 해체

- 소통없는 국가독점의 권위적·하향적 정책 추진으로 교육의 자율성 실종

- 교육경쟁과 학생정원 감축 요구만이 난무하여 고교 및 대학서열화 심화

- 지방교육의 기반 붕괴 위기

Ⅱ. 촛불민심과 시대정신을 담은 새로운 교육패러다임 구축의 필요성

▢ 국정농단, 탄핵정국, 촛불민심에서의 요구는 무너진 국정 운영시스템의 회복

◦ 지난 보수정권이 훼손했던 행정권력 중심의 교육 지배구조를 재개편하는 작업이 필요

- 지난 18대 대선에서는 무상급식, 반값등록금 등 교육복지 의제가 중심 쟁점으로 부각되었지만, 이번 19대 대선에서는 붕괴된 국가운영 시스템을 회복해야 하는 차원에서 교육의 지배구조 개편이 쟁점이 되어야 함.

◦ 특히 탄핵정국에서 대선이 진행이 된다면, 대통령 인수위 구성과 운영이 없이 새로운 정부가 곧바로 국정은 운영해야 하는 전대미문의 역사적 상황에서 이에 대한 적극적인 대비책이 요구됨.

- 이에 대해서는 오늘 발제하는 김용일 교수의 혜안을 경청할 필요가 있음.

▢ 교육의 불평등과 양극화 심화를 극복하고, 사회적 公器로서 학교교육의 진정한 경쟁력을 위한 새로운 교육패러다임 제시

◦ 현 박근혜 정부의 교육정책 失政에 대한 심판과 더불어 민주·진보진영의 새로운 교육 가치와 패러다임에 대한 개혁의제를 명료히 제시해야 함.

◦ 지난 2008년 글로벌 금융위기와 2011년 글로벌 재정위기 등 세계경제침체로 인해 국가간, 국가내 경제·사회양극화 현상이 가속화되는 상황에서 신자유주의의 종말과 함께 새로운 국면 극복을 위한 대안 모색

- 신자유주의의 폐해와 그 결과인 금융위기는 그 대안을 모색케 하는 촉매가 되었고, 보수적 색채가 강한 다보스포럼조차도 2012년 회의에서 ‘대전환(Great Transformation)을 위한 새로운 모델의 모색’을 의제로 제시한 바 있음.

◦ 교육분야도 무한 교육경쟁과 교육의 수월성 가치를 중시하는 신자유주의 패러다임이 결과적으로 교육불평등과 교육양극화 현상을 심화시켰고, 나아가 사회 불안정 요인으로 부각되었음을 인정해야 함.

2008년 이후 ‘88만원 세대’, ‘4포 세대’에 이어 현재는 ‘N포 세대’, ‘헬조선’ 등의 표현들이 우리 사회의 현 실상을 대변해 주고 있음.

◦ 사회․경제 양극화 현상이 심화되면서 신자유주의에 대한 반성과 대안 모색이 오늘날 시대적 과제가 되었듯이, 교육계도 더 이상의 무의미한 정치 이념적 논쟁에서 벗어나 향후 교육의 새로운 가치와 체제 마련을 위한 노력이 요구되는 시점이 되었음.

◦ 한국 사회의 최대 현안 문제인 4대 불안 요인은.....

- 교육불안 → 고용불안 → 주거불안 → 노후불안

- 이를 극복하기 위한 차기 정부의 국정 의제는 package 형으로 제시해야 함.

◦ 동시에 우리 사회에 던지는 최근 시대적 화두이자 키워드는 ‘인구절벽’, ‘저성장시대’, ‘제4차 산업혁명시대’, ‘초연결사회’로 요약될 수 있으나, 이러한 시대적 변화가 가져올 가장 커다란 난제는 ‘양극화’현상임을 간과해서는 않될 것임.

- 이러한 시대 변화는 교육과 연동하여 위기이자 기회의 요인으로 작동될 수 있고, 이에 대한 대비책이 국가적으로 마련되어야 함.

- 또한 이러한 시대 변화를 현재 우리 교육이 안고 있는 심각한 내재적 교육문제를 극복하기 위한 전환 요인으로 활용해야 함.

Ⅲ. 교육문제의 현 주소 진단과 대내외적 환경 변동에 대한 전망

1. 교육문제의 현 주소 진단

◦ “신자유시장적 경쟁논리(자율과 경쟁)”로 추진한 교육정책이 가져다 준 심각한 폐해

- “교육양극화”심화; 개인간·지역간·학교간 빈익빈 부익부 심화

※ 교육의 지대추구 현상 심화로 교육양극화 현상이 가속화되어 왔음. 기득권 집단이 권력을 이용하여 법과 제도를 자신에게 유리한 방향으로 이끌어 교육 관련 이득이나 혜택을 추구하는 지대추구행위가 교육제도 운영에 직·간접적으로 작용하고 있기 때문임.

- 희망이 없는 “좌절의 교육”심화; 승자독식 교육문화 확산

- 교육공동체의 해체

◦ 국가독점 권위적·하향적 정책 수립 및 집행

- 역사교과서 국정화 추진

- 누리과정 지원 주체 관련 시·도교육청과의 갈등 증폭

- 대학구조개혁의 정치화

- 교육의 자율성 실종

- 교육구성원의 저항의식과 불만 증폭

◦ 폐쇄적 집단주의 교육개혁

- inner circle based reform

- 외부 견제없는 교육부 중심의 개혁

- 아이디어 차원의 교육개혁; 근거없는 정책 추진

◦ 교육개혁의 이념적 접근

- 교육구성원간의 갈등 유발

- 이념에 의한 교육구성원간의 분절화 고착

◦ 대학 및 고교 서열화 구조 정착

- 학력학벌구조 심화

◦ 지역교육에 대한 지원과 관심 축소

- 지역교육 붕괴

◦ 미국 지향 모방주의적 교육개혁

- NCLB, 영어교육 강화

- 교육현장의 혼란

- 학교교육의 본질 왜곡 (비본질적 교육논리 지배)

- 국가단위 학업성취도 평가의 교육적 폐해

◦ 학교교육의 무기력

- 공교육 불신

◦ 교육을 통한 지위 경쟁 심화

- 사교육시장의 권력화

- 사교육 득세, 사교육비 부담 증가

<표 1> 교육문제의 원인과 현상

구 분	원 인	현 상
Hard ware	◦ 신자유시장적 경쟁논리의 과도한 강조 - 학교에게는 학생선발의 자율 - 개인에게는 성적 경쟁 유발	◦ “교육양극화” 심화 - 개인간, 지역간, 학교간 빈익빈 부익부 심화 ◦ 교육공동체의 해체 ◦ ‘좌절의 교육’심화 - 승자독식 교육문화 확산
	◦ 대학 및 고교 서열화 심화 - 특목고, 과학고, 자사고 등 ◦ 지역교육에 대한 지원과 관심 축소	◦ 학력학벌구조 심화 ◦ 지역교육 붕괴
	◦ 교육개혁의 이념적 접근 ◦ 미국 지향 모방주의적 교육개혁 - NCLB, 영어교육 강화	◦ 교육구성원간의 갈등 유발 - 이념에 의한 교육구성원간의 분절화 고착 ◦ 학교교육의 본질 왜곡 - 비본질적 교육논리 지배 ◦ 교육현장의 혼란
	◦ 정부독점 권위적·하향적 정책 수립 및 집행 - 역사교과서 국정화 시도 - 누리과정 추진(시·도교육청과의 갈등 심화) - 대학구조개혁의 정치화 ◦ 폐쇄적 집단주의 교육개혁 - inner circle based reform - 교육부 견제 장치 부재	◦ 교육의 자율성 실종 ◦ 교육구성원의 저항의식과 불만 증폭 ◦ 교육의 위기 의식 증폭 ◦ 아이디어 차원의 교육개혁 - 근거없는 정책 추진
	◦ 사교육시장의 권력화 ◦ 학교교육의 무기력 ◦ 교육을 통한 지위 경쟁 심화	◦ 공교육 불신 ◦ 사교육 득세, 사교육비 부담 증가
Soft ware	◦ 획일적 암기위주교육 관행의 상존 ◦ 성적 경쟁 교육문화 심화 ◦ 대학입시에 대한 불만 가중 ◦ 왜곡된 교육자율화 정책 ◦ 매스컴의 비교육적 기능 확산	◦ 창의적 사고 실종 (집단창의성 전무) ◦ 학생선발과정에 계급적 요소 개입 - 사회불평등 유발, 사회결속 해체 ◦ 교육비 부담 증가 ◦ 학교와 교사에 대한 불신 유발
Humanware	◦ 학교장, 교사, 학부모 및 학생간의 갈등과 반목 심화 ◦ 교원의 사회․경제적 예우 미흡 ◦ 승진지향 교직문화 ◦ 일부 교원의 전문성 낙후, 이념화 ◦ 점수=능력으로 인정하는 교육문화	◦ 교원 권위 추락 ◦ 교원 사기 저하 ◦ 수업의 질 저하 ◦ 희망과 미래가 없는 학생 양성 (부적응 학생 증가)

◦ 이러한 교육문제의 원인과 현상은 <표 2>와 같이 시대적 변화와 정부의 행정권력과 함께 구조적인 쟁점으로 부각되고 있음.

시대적 이슈		사회문화적·내재적 요인에 의한 교육 쟁점	정치적(정권적) 요인에 의한 교육 쟁점
◦ 인구절벽 시대 ◦ 저성장시대 ◦ 제4차 산업혁명 ◦ 초연결사회		◦ 지역간·계층간 교육양극화 ◦ 불공정 학교체제 ◦ 학교 서열화 구조 심화 ◦ 사교육 시장 확산 ◦ 개인 위주 성적 경쟁 체제 강화 ◦ 학력학벌구조 심화 ◦ 교육의 이념화·분절화	◦ 국가 행정권력 집중화와 갈등 - 누리과정, 역사교과서 국정화, 대학구조개혁 평가 등 ◦ 정부의 교육에 대한 비전 부재 ◦ 교육재정 감축 시도 ◦ 기관 평가체제의 정치 도구화 - 시·도교육청 평가 등

<표 2> 시대적 쟁점과 교육의 주요 쟁점 구조

2. 교육의 대내외적인 환경과 전망 : 시대 키워드를 중심으로

▢ 교육양극화 전망

◦ 양극화 현상은 21세기 초를 지배했던 지식기반사회와 세계화 흐름의 부작용

- 지식기반사회는 지식과 정보가 부와 부가가치 창출의 원동력이 되었고, 이는 자본의 확장성을 가속화시켜 결국 양극화 현상을 촉진시키는 결과 초래

- 국가간 힘의 논리가 지배하는 세계화 흐름은 신자유주의 패러다임이 지배하면서 국가간 그리고 국가내의 사회·경제 양극화 현상 더욱 심화

◦ 교육양극화 현상은 우리나라만이 아닌 세계적인 현상이고 신자유주의의 파고가 가져다 준 결과이기 때문에, 더 이상 외면할 수 없는 시대적 과제

- 금융위기로 신자유주의의 폐해인 1대 99로의 양극화와 소득 불평등이 전 세계에서 확대 재생산되었음.

◦ 교육양극화 촉진 요인

- 지식의 자본화 현상 가속화

- 학교(대학)의 서열주의, 학벌주의, 고용관행

- 불공정한 교육경쟁 구조

◦ 교육양극화 문제는 노동시장의 고용구조와 관행과 연계되어 있기 때문에, 교육의 공정성과 공공성, 민주성, 투명성 제고를 위한 정책은 물론 교육-노동시장 연계형 정책이 설계되어야 함.

▢ 인구절벽 시대, 저성장 시대와 교육 전망

◦ 우리 사회가 저출산·고령화가 급속히 진행되면서 인구절벽의 문제가 이미 국가적 의제되었지만, 이에 대한 국가적 대응은 여전히 미흡

- 한국의 합계출산율은 1970~1974년 4.21명으로 세계 국가 중 73번째로 낮았지만, 2010~2015년에는 3.0명(-70.7%) 감소한 1.23명으로 세계에서 4번째로 낮은 수준으로 추정됨.

- 반면에 한국의 고령인구 구성비는 2015년 13.1%에서 2060년 40.1%까지 계속 증가할 전망이고, 그에 따라 한국은 2018년에는 고령사회(노인인구비율 14% 이상), 2026년에는 초고령사회(노인인구비율 20% 이상)로 진입하게 될 것임(통계청, 2015).

- 특히 15-64세 생산가능인구는 2010년 기준으로 인구의 72.8%(3,598만명) → 2060년 49.7%로 급감하여 경제적·교육적으로 주목해야 할 인구구조 변화임.

◦ 저출산·고령화의 경제 효과

- 저출산 → 생산가능인구 감소 → 1인당 생산액이 줄고 소비도 위축

- 고령화 → 중장년층의 소비지출 최소화 → 복지수요 증가

- 이들로 인해 내수시장 위축 → 국내 투자 감소 → 일자리 감소 → 경제 위축 등의 악순환 구조

◦ 학령인구 감소에 대한 교육적 대응 관련 주요 쟁점

- 수동적 대응(교육부 입장) : 학령인구 감소 현상을 교육의 위협요인으로 보고, 학교통폐합, 학생정원 축소, 교육재정 감축 등 축소지향적 접근 지향

- 능동적 대응 : 학령인구 감소 현상을 교육의 기회요인으로 보고 교육투자 확대 및 새로운 교육생태계 발현을 위한 학교교육의 패러다임 개편 등 확산지향적 접근 지향

① 학령인구 감소 현상은 정부가 추가 소요예산 확보의 노력 없이 교육여건(학생 1인당 교육비 등)을 OECD 평균 수준으로 진입 가능

☞ 현재 서울의 학생수 감소 추세를 반영하고, 현재의 교육재정 규모를 유지하는 가정하에 교육여건의 변화 추이를 단순히 추정해 보면(<표 3>),

☞ 2013년 기준으로 서울시 학급당 학생수, 교원 1인당 학생수, 학생 1인당 공교육비 수준이 OECD 평균의 80% 전후에 머무르고 있음

☞ 하지만, 현재의 교사수와 교육재정 투자 규모를 현상 유지하는 경우 2020년 정도에는 OECD 평균 수준의 교육여건 확보 가능

☞ 따라서 교육부에서 추진하고 있는 학교통폐합, 교육재정 감축 등 축소지향적 접근은 교육여건을 여전히 OECD 평균 이하 수준에 머무르게 하는 수동적 전략이라고 할 수 있음.

<표 3> 서울시 학생수 감소 추세를 반영한 서울시 교육여건의 변화 추이

구분		현재(2013)	OECD 평균(2013)	추정 결과(2020년 기준)
학급당 학생수(명)	초등	24.5	21	20.95
	중등	31.7	24	27.1
교원 1인당 학생수(명)	초등	15.8	15	13.5
	중등	15.5	13	13.3
학생 1인당 공교육비($)	초등	6,976	8,296	8,157
	중등	8,199	9,280	11,617

주: 1) OECD의 최근 자료가 2013년이기 때문에 서울시 교육여건 자료도 2013년 기준임.

2) 추정 결과 통계는 현재 서울시 학생수 감소 추세와 현재 교사수 및 교육재정 규모를 유지한다는 가정하에 OECD 평균의 교육여건이 달성되는 시점을 기준으로 단순히 추정한 결과임.

출처: OECD(2015). Education at a Glance; 서울시교육청(2013-2015). 서울교육통계로 살펴보기; 서울시교육청(2015). 2015-2018 서울교육중기발전계획.

② 인구절벽 현상에 의한 생산인구 감소 문제를 극복하기 위해 교육투자 확대를 통한 노동생산력의 질적인 향상을 유도하는 적극적이고 능동적인 접근이 필요

☞ 교육을 통한 노동생산체제의 질적 개편 필요

③ 지금과 같은 대량 교육에서의 교육경쟁체제가 아닌 교육의 새로운 패러다임 필요

☞ 학급당 학생수가 50-60명 정도인 과거 상황에서 시험을 통해 점수 서열화가 용이하게 작동될 수도 있었지만,

☞ 향후 학령인구 감소로 인한 학급당 학생수가 20명 내외인 상황으로 전환된다면 시험 점수에 의한 학생 서열화 및 학력 경쟁은 엄밀하게 보면 의미가 없음.

☞ 이는 학교교육의 목표, 교육내용, 교육방법, 교육평가 등이 인구절벽 시대에 대처하고, 새로운 시대변화에 대응하도록 새로운 틀이 개편되어야 함을 의미함.

▢ 제4차 산업혁명과 교육 전망

◦ 최근 우리 사회에서의 최대 화두는 4차 산업혁명이고, 이는 향후 우리 사회에 위기이자 기회라는 점에서 모든 대선주자들이 경쟁적으로 비전 제시에 나서고 있음.

◦ 제4차 산업혁명을 이끄는 동력은 인공지능(AI), 3D 프린트, 로봇기술, 자율주행자동차 등과 같은 과학기술이고, 이들이 결국 자본주의 패러다임을 급속히 전환시킬 것으로 전망

◦ 제4차 산업혁명 시대의 도래로 신산업 육성과 산업생태계 재구축을 통한 재벌 위주의 경제구조 개편과 신성장 동력 확보 가능성과 같은 긍정적 전망과 인공지능(AI) 등 기술진보에 따른 일자리의 감소와 계층간 격차 증대, 저성장 현상이 더욱 심각해질 것이라는 비관적 전망이 공존

◦ 현재 모든 대선주자들은 제4차 산업혁명 대비 신성장 산업구조 개편, 일자리 창출 등 주로 경제적 의제 발굴에 주안점을 두고 있지만, 교육분야에 던져진 과제는 제4차 산업혁명 시대가 요구하는 인재상, 새로운 창의 능력 등에 대한 교육적 접근과 동시에 혁명적인 교육패러다임 전환이 요구됨.

▢ 초연결사회(hyper-connected society)와 교육 전망

◦ 지난 2008년 글로벌 금융위기와 2011년 글로벌 재정위기 등 세계경제침체를 극복하는 과정에서 ‘초국가적 협력’은 선택이 아닌 필수 사항이 되었음.

◦ 소유의 종말, 한계비용 제로 사회(제레미 리프킨) 등에서 시사하듯이, 향후 사회는 공유·협력의 세계로 전환되고 있음.

- 협력과 공유에 기반한 새로운 경제 패러다임(네트워크 경제, 연결경제, 호혜경제, 플랫폼 경제)으로의 전환은 자발적 자율이 일상화된 민주주의 토양에서 자리매김 할 수 있음.

◦ 이와 같이 우리 사회와 경제가 상호 협동 및 연계체제로 전환되면서 교육분야에서도 ‘자율적 인간’양성이 기초가 되면서, 동시에‘집단창의성’, ‘상호 협업능력’, ‘소통능력’ 등이 강조되는 공유 교육철학(shared philosophy)의 중요성이 부각되고 있음.

◦ 이러한 새로운 상호 협동 및 연계사회로의 전환은 초연결사회로 특징지워지고, 초연결사회에 대비한 학교교육의 새로운 성장 잠재력을 구축하는 것은 시대적 의제임.

- 실제 OECD의 학업성취도 국제비교(PISA), 수학·과학 성취도 국제비교연구(TIMMS)등에서 한국은 교육강국의 면모를 과시하고 있지만, 학생들의 흥미, 동기, 자신감, 행복과 같은 영역에서는 점수가 낮음은 이미 알려진 사실임.

- 한국의 경우 평가 중심의 개인 경쟁과 엄격한 교육 방식, 과도한 학습량 등으로 가시적인 학업성취도 결과는 높지만, 학생들의 내재적 동기나 자신감 결여는 교육의 지속가능발전이라는 관점에서는 한계가 있음.

- 학교교육의 새로운 패러다임 모색을 통해 교육의 성장 잠재력을 구축해야 하고, 이를 통해 개인과 사회, 국가발전이 상생발전하는 ‘공유성장 인프라’를 마련하는 것은 국가적 의제가 되었음.

◦ 이러한 초연결사회는 상호 협동 및 연계사회(network society)로 전환됨을 의미하는 것으로서, 창의적이고 자율적인 개인의 능력과 더불어 상호 협력을 통해 문제해결을 할 수 있는 다원적 능력이 핵심적인 사회이고, 그에 따른 학교교육의 새로운 패러다임 구축 필요

Ⅳ. 지난 18대 대통령선거 교육공약 비교와 반성

◦ <표 4>에서 보듯이, 11개의 세부 교육공약 중에서 두 후보간 사용된 용어나 내용이 거의 유사 영역은 ‘진로적성교육’, ‘고교 무상 교육’, ‘대입제도 단순화’, ‘반값등록금 실현’, ‘교육개혁 기구’ 등 5개 공약이었음.

◦ 두 후보간 내용 상 다소 차이가 있는 영역은 ‘공교육 강화’, ‘사교육’ 2개 영역으로서 당시 박후보는 공교육 강화보다는 사교육 억제에 초점을 두고 있으나 현행 경쟁 교육 체제를 그대로 유지함을 기저로 하였음.

◦ 두 후보간 확연히 차이가 있는 공약은‘대학 개혁 및 학벌 타파’, ‘직업교육, 평생교육’이었음.

- 당시 박근혜 후보는 대학 재정지원 OECD 평균 수준인 GDP 1% 수준까지 확대를 법이 아닌 ‘노력’으로 명시

◦ 당시 문재인 후보만 차별적으로 제시한 세부 교육공약 영역은‘고교체계 개편’과‘교원정책’이었음.

- 고교체제 개편 방안으로 입시 명문고로 변질된 외고, 국제고, 자사고 단계적 일반고 전환 방안 제시

- 교원정책 방안으로 내부형 교장공모제 확대, 학교 비정규직을 교육공무직으로 전환 방안 제시

◦ 여기서 주목할 것은 지난 18대 대선에서 당시 야당이 제시한 각종 공약에 대해 유사한 이름을 차용함으로써 정책의 정체성 혼란을 유도하였고, 내용은 다르면서도 정책명을 유사하게 작명함으로써 정책 논쟁을 회피 혹은 교란시키는 전략을 사용하였다고 추정됨.

- 이러한 사례는 현재 교육부정책에 비판적인 입장에서 국공립대 발전방안으로 국공립대 연합체제 마련을 모색하고 있으나, 교육부는 내용상 많은 차이가 있음에도 불구하고 같은 용어를 사용하고 있음.

◦ 따라서 19대 대선에서도 야당의 교육철학과 정책의 선명성을 부각시키기 위해 확연히 차이가 있는 공약 영역인‘대학개혁 및 학벌 타파’, ‘직업교육, 평생교육’, ‘고교체계 개편’,‘교원정책’에 대한 정책 의제를 정밀하게 제시할 필요가 있음.

◦ 각종 공약 정책의 정체성 혼란 유도를 통해 정책 논쟁의 회피 혹은 교란시키는 정치공학적인 전략에 대해서는 경계할 필요가 있음.

<표 4> 18대 대선 민주통합당과 새누리당의 주요 공약 비교

세부공약	18대 대선 후보자 공약 비교
	박근혜/새누리당	문재인/민주통합당
공교육 강화	□ 학원도움 필요없는 ‘교과서 완결 학습체제’ 구축 -교과서 완결 학습체제 구축 -공교육정상화촉진특별법 제정 -밤10시까지 초등학교 온종일학교 운영 -방과후학교운영 및 교육복지지원법 제정 -오후 5시까지 방과후프로그램 무료 제공 □ 학교체육 활성화 - 초등학교에 체육전담교사 우선 배치 -모든 중․고등학생 1인1스포츠 연마	□ 초등 1~2학년의 경우 학급당 학생수 20명 축소로 맞춤형 교육 실시 □ 학급당 학생수를 OECD 평균 수준으로 감축 □ 학교와 지역사회가 연계된 교육-돌봄 체제 구축 -초등학교 방과후돌봄교실 -작은 도서관 4,000개 □ 혁신학교 모델 확산, 초등학교부터 혁신학교로 전면 확대 □ 일제고사 폐지, 교사별 평가를 토입하여 획일적 시험 폐지
사교육	□ 교과서 완결 학습체제 -참고서나 학원의 도움 없이 자기주도적 학습 가능한 이야기형 교과서로 개편 □ ‘공교육정상화촉진특별법’ -학교 교육과정을 넘어서는 시험 문제 출제 금지	□ (가칭)‘아동교육복지기본법’ 제정 - 아동의 신체적․지적․정서적 성장에 대한 국가 사회의 책임 명시 - 유, 초등학교 일몰후 사교육 금지
진로적성교육	□ 중학교에 시험없는 자유학기제 도입	□ 쉼표가 있는 행복한 중2프로젝트 추진
고교체계 개편	-	□ 입시 명문고로 변질된 외고, 국제고, 자사고 단계적 일반고 전환
고교 무상교육	□ 고교까지 무상교육 확대	□ 고교 무상교육 단계적 추진
대입제도	□ 단순화 - 수시→학생부위주 정시→수능위주 - 수시전형 수능등급자격요건 점진 소멸 - 대입전형계획 변경 시 3년전 예고 의무 -수능과 논술시험을 교과서 중심으로 출제 □ 한국형 공통원서접수 시스템 구축	□ 4가지 트랙으로 단순화 (수능, 내신, 특기적성, 기회균형 4가지 트랙) - 기회균형선발제 정원내 확대 - 기회균형선발제는 입학사정관제로 뽑고 입학사정관제에 대한 질 관리 □ 대학입학지원기구를 통한 원서를 한번만 내도 일괄처리하는 온라인 입학지원시스템 개발 □ 대입의 중등교육영향평가제 도입
반값등록금	□ 반값등록금 실현 -국가장학금 추가적 확충으로 2014년까지 반값등록금 실현 -소득2분위(전액),소득3~4분위(75%),소득5~7분위(절반),소득8분위(25%) 지원 -소득9분위,10분위(든든학자금 대출 자격 부여) - 대출이자율 현 3.9%→0% □셋째 자녀부터 100% 대학등록금 지원	□ 2013년 국공립대 반값등록금, 2014년 사립대 반값등록금 실현 □ 정부의 대학 재정지원 OECD 평균 수준인 GDP 1% 수준까지 확대하기 위한 고등교육재정교부금법 제정
대학 개혁 및 학벌 타파	□ 대학의 특성화, 다양화 지원 □ 대학 재정지원 OECD 평균 수준인 GDP 1% 수준까지 늘리도록 노력 □ 모든 직종에 요구되는 직무능력 표준화 제시, 직무능력 평가제 도입	□ 국립대통합네트워크 구축 □ 특성화 혁신대학 지정, 산학협력 강화 □ 정부책임형 전문대 육성 □ 지방대학육성지원법 제정 □ 건전사학 육성, 사학비리 근절
전문대학, 직업교육, 평생교육	□ 고졸 취업자에게 100% 학위 취득이 가능한 인프라 구축, 국비 해외 유학기회 제공 □ 기능․기술 보유자, 산업체 재직자 등을 대상으로 ‘산업기술 명장 대학원’ 과정 설치 □ 평생교육체제 강화 - 어르신 친화형 애플리케에션 보급	□ 4050 뉴스타트 프로그램 확대 □ 평생학습을 위한 시민개방대학, 제3세대 대학 육성
교원 정책	-	□ 교원승진제도 및 연수제도 개선 - 내부형 교장공모제 확대 □ 학교 비정규직을 교육공무직으로 전환
교육개혁 기구	□ 국가미래교육위원회 신설 - 범정권적 초당적 교육정책의 중장기적 발전방향 제시	□ 정치적 중립성이 보장되는 ‘국가교육위원회’ 설치

주: 비교표 작성 항목은 “선관위제출 후보자 10대 공약 및 중앙공약”을 기본으로 작성.

Ⅴ. 교육공약 설계의 방향과 과제

1. 교육공약 설계의 방향

□ 교육문제 해결적 관점

◦ 무너진 교육 사다리 회복을 위한 교육

◦ 공정한 교육

◦ 국가 책임 교육 강화

□ 미래 교육 지향적 관점

◦ 시대정신을 이끌어가는 도전하는 교육

◦ 교육시스템 전반의 지각변동 교육

◦ 교육민주화와 신자유주의 패러다임을 넘어 새로운 교육연계협력 패러다임 지향

[그림 1] 정권별 교육개혁정책의 지향성

□ 교육의 가치지향적 관점

◦ 공동선을 위한 교육

◦ 사회정의를 위한 교육

◦ 차이 인정 교육 (인권, 통일, 성소수자, 국제이해교육 등)

◦ 집단지성과 집단창의성을 위한 교육

◦ 자율적, 융합적, 협력적 인재 양성을 위한 교육

2. 교육공약 설계의 기본 틀

◦ 학교교육의 교육내용, 교육방법, 교육평가 체제 재개편

◦ 학교교육의 시스템 개편

◦ 교육지원체제 개편(법적, 행·재정적 지원 등)

3. 주요 교육공약 과제

가. 유·초·중등교육분야의 주요 교육공약 과제

▢ 학교교육의 “집단학습 생태계 체제”로 전환

◦ 인성 및 집단협력 능력주의 중시 학교문화 구축

◦ (교육내용) 교사의 교육과정 재구성 권한 강화

- 교사에게 교수-학습 운영 및 평가의 자율성 확대

◦ (교수-학습방법) 개인 학습경쟁이 아닌 협동 및 협력학습 패러다임 확산

- Project-based Learning 확대

- 수준별 학생 tutor제 도입

- PISA 2018년에 포함되는 Global competency 요인 반영

※ 2018년부터 PISA 평가에서는 Global Competence 요인을 반영할 예정

- OECD(2015) ‘Global competency for an inclusive world’에서 밝혔듯이, global competency는 분석적·비판적 사고를 가진 기술(skill), 세계적 이슈와 문화간 이해와 지식(knowledge), 그리고 다른 문화에 대한 개방적 태도(attitude)를 갖춘 능력을 의미하는 것으로, 학교는 이러한 다양한 배경을 가지고 있는 사람들과 함께 협동하고, 협력할 수 있는 인재를 양성해야 함.

◦ (교육평가) 학생성장과정과 협업능력 중시의 교수-학습과 교육평가 체제로 개편

- (초등) 일제식 평가에서 ‘학생 성장과정 중심 평가’로 전환

- (중등) 수행평가 및 집단 수업 성과 결과 중시하는 패러다임으로 전환

- (초·중등) 협동 및 협력 학습 성과 평가 반영 (내신의 30% 이상 반영)

◦ 학교내 지필평가 중심의 성적 지상주의 문화 혁신

- 1등 상주기 관행 폐지

- 칭찬하기 운동 확산

◦ 교육수준의 국민 최저선 보장 : 기초학력 책임지도제 강화

▢ 학교교육의 연계체제 구축

◦ 일반고의 특성화·다양화 정책으로 교육에 대한 다양한 수요 충족

- 학교 유형의 다양화를 유도한 고교다양화 정책은 학생선발경쟁을 더욱 심화시켜 사교육 촉발 등 교육적 폐해 심각

- 특목고, 과학고, 자사고 등 계층 재생산 구조의 핵심인 특정 학교의 점진적 폐지와 동시에 일반고 살리기 정책 강화

- 일반고마다 특성화된 프로그램을 개발하고 학교간 연계하여 운영

◦“Hybrid형 종합지역학교체제(Holistic Community School Complex System)”설치 운영

- 농산어촌지역 발전과 지역학교의 동시 발전을 위한 새로운 학습도시 모델로서 교육청, 지자체, 지역 산업체, 시민단체 등의 공동 설립을 통해 운영

- 농산어촌 지역마다 학교, 관공서, 유치원, 보건소, 마을회관 등이 공존하는 복합시설을 구축하여 저출산·고령화 문제를 동시에 해결하는 방안 마련

◦ 초․중등학교-교육청-지자체-대학-연구소-지역 산업체 등의 유기적인 연계체제를 통한 교육공동학습망(교육벨트) 구축

- 지역교육수요를 분석·반영하고, 가정 및 학교교육지원팀 등을 운영

▢ 성적 경쟁과 교육양극화 해소를 위한 대학입시제도 개편

◦ 대학수능시험 표준화(문제은행식 출제방식 도입)

◦ 대학전형제도 간소화; 미국 공동지원서 체제(http://www.commonapp.org/)

◦ ‘대학입학보장제’(‘사교육걱정없는세상’) 도입 검토

- 대학입학보장제의 목적은 “일정한 대학 수학 능력이 충족되면 ‘대학 입학을 보장’하여 학생들에게 더 이상의 불필요한 경쟁과 고통을 요구하지 않는 새로운 대입제도 도입을 통해 입시 고통을 근본적으로 해결”하자는 취지

- 대학입학보장제는 서열화된 대학, 무의미한 입시경쟁의 문제를 해결하기 위한 방안의 하나로서 검토할 필요가 있음.

◦ 대학 입학전형 제도 개혁

- 개별 대학마다 “지역 및 계층별 기회균형인재선발제”20% 이상 확대

- 대학의 수시모집 비율 50% 이하로 축소

- 국·공립대학이 “공동 학생선발제”를 통해 성적 위주의 학생선발보다는 우수 학생 양성 기능을 발휘하도록 적극 지원

◦ 대학 학생선발의 투명성과 공정성 제고; 대학정보공시 활용

- 대학정보공시에 개별 대학마다 재학생의 학부모 사회경제적 지위 현황 공개

- 재학생 구성에 특정 지역 혹은 상위 계층으로 편중되어 있을 경우 대학재정지원사업에 불이익 조치

나. 고등교육분야의 주요 교육공약 과제

▢ 대학의 목표와 기능 재개편

◦ 전통적으로 대학은 교육, 연구, 봉사라는 교육적․사회적 기능을 수행하며 발전하여 왔지만, 21세기 정보지능사회․제4차 산업혁명 시대에서는 대학교육의 새로운 내재적·외재적 기능 확대 요구

- 고등교육의 내재적 기능은 대학의 본질적 기능으로서 시대정신을 이끌어가는 인재 양성기능을 의미함.

▸ 지금까지는 대학이 산업에서 요구하는 인적자원을 양성해야 한다는 수동적인 목표에 초점을 두고 있었지만, 이제는 시대를 창조해내고, 노동시장 자체를 재구조화할 다양한 분야의 미래지향적 창의 인재를 양성하는 적극적인 목표를 설정하여 대학교육의 기능 개편 유도

▸ 국가간·조직간·개인간 연계·협력이 필요한 네트워크 사회(network society)를 지향하고 있고, 그에 따라 개인 창의성뿐만 아니라 집단 창의성의 중요성이 강조되고 있기 때문에,

▸ 향후 대학은 개개인의 핵심역량(창의적 사고력, 직무수행능력, 사회생활능력), 전공 및 전문지식, 창의적 인성을 갖춘 다양한 분야의 인재 양성과 상호 협력을 통해 문제해결과 새로운 가치를 창출하는 네트워트형 인재를 양성하는 새로운 대학의 목표를 설정해야 함.

- 고등교육의 외재적 기능은 대학기관 자체가 지닌 사회·경제적 가치 창출 능력의 확대를 의미함.

▸ 대학은 새로운 지식과 기술의 생산(production of knowledge & skill), 지식과 기술의 확산·전수(diffusion and transmission of knowledge & sill)를 통해 새로운 가치를 창출해 내는 지식생산집단으로서의 사회적 책무 강화

▸ 대학의 사회·경제적 부가가치 기능을 확대하기 위하여 대학 및 사회는 대학의 창업(job creation) 능력을 향상시켜야 함.

◦ 미래가치 창출형 대학교육과정 재구성(redesign)

- 핵심역량 중심의 교육과정 운영

- 학생참여 중심의 비교과과정을 통한 창의적인 대학문화 형성

- 전공·교양교육과 핵심역량교육의 연계 및 확산을 위한 연구기관 지정 및 담당 위원회 설치

◦ 교수-학생 협력형 학습 패러다임으로 혁신

- 집단창의성 계발을 위한 집단 프로젝트 중심의 학습방식 확대

- 쌍방향적 교육과 연구체제를 통한 집단지성체제 구축

◦ 부가가치 평가 및 협업 역량 지향의 성과 평가 패러다임 구축

- 국가단위의 교육연구평가기구 설립

- 집단창의성 제고를 위한 학습성과 평가 방식 개편

◦ 스마트 캠퍼스 구축을 통한 지원 확대

- 대학의 구성원간, 조직간 즉시적으로 네트워크시킬 수 있는 캠퍼스의 전반적인 시스템 첨단화

- 이러한 스마트 캠퍼스는 교육과 연구활동과정에 다양한 정보와 지식을 공유시킴으로서 대학이 집단지성체제로 발전하는데 필수적임.

◦ 다양한 창조적 분야의 미래 가치 창출과 창업(job creation) 기능 확대

- 지금까지의 대학은 산업체에서 요구하는 지식과 기술 등을 개발하고, 사회에서 요구되는 인재를 양성하는 수동적인 기능에 초점을 맞추어 왔지만, 향후 대학은 보다 적극적인 입장에서 지식정보의 창출과 확산의 기지로서의 역할이 요구될 것이고, 또한 대학교육의 기능도 경제적 부가가치와 연계되어 있는 만큼, 대학 및 사회는 대학의 창업(job creation) 능력을 향상시킬 수 있는 방안 모색

- 정부는 대학의 교수와 학생간의 창업 역량을 활성화시키기 위해 ‘대학창업활성화기금(가칭)’을 조성하여 지원할 필요가 있음.

▢ 대학체제 개편

◦ 현 정부가 대학정원 감축에 초점을 둔 대학구조개혁 평가와 각종 재정지원 방식과 같은 직·간접적인 통제를 통해 대학의 자율성 훼손을 넘어 획일화시킴.

◦ 대학의 체질과 지형 변화를 위한 대학체제의 전반적인 개편 요구

1) 대학의 체질과 지형 변화를 위한 기본 방향

◦ 대학의 집단경쟁력 가치 부각; 제4차 산업혁명, 초연결사회 도래

◦ 대학의 체질 변화; 정부에 순응하는 대학이 아닌 대학간 자율 결정권한 확대

◦ 대학의 지형 변화; 학벌주의 타파와 대학 기초체력 강화(대학균형발전)

◦ 대학의 공공적 가치 실현을 위한 대학체제 개편

- 교육양극화 해소를 위한 저등록금 정책과 고등교육기회 확대

- 저출산 심화, 과잉고등교육 → 대학과 정원 감축의 논리 보다는, 생산가능인구 감소에 따른 노동시장의 위기를 극복하기 위한 방안으로 대학정책과 노동정책과 연계 필요

2) 대학체제 개편의 핵심과제 : 단계적·입체적 접근

(제1단계) 대학에 대한 정부의 책무성 강화(법적 지원, 대학재정 확보 및 지원 등)

▢ “고등교육재정교부금법” 제정 → 반값등록금 실현 + 대학 지형 개편

◦ 국·공립대학과 사립대학이 공생하며 대학경쟁력을 강화시킨다는 관점에서 고등교육재정의 안정적 확보 관련 법안 제정(고등교육재정교부금법) 필요

◦ 고등교육재정 확보를 위한 법적 장치를 마련하는 과정에서 재원 확충 규모의 근거는 OECD 평균이고, 그에 따라 GDP 1.2%의 고등교육재정 규모 확보

◦ 한국은행 경제통계에 따르면, 2015년 한국의 국내 총생산(GDP)은 1,558조 5,916억원이었고, 동년 고등교육에 대한 국고지원 규모는 8조 9,823억원이었음.

◦ 정부의 고등교육재정을 OECD 평균인 GDP 대비 1.2% 수준(2015년 기준)으로 확대한 경우 고등교육에 대한 국고지원 총량 규모 추정(<표 5>)

- 단순 추정으로 GDP 대비 1.2% 수준(2015년 기준)의 18조 7,031억원이 고등교육재정으로 확보된다면 9조 7,208억원이 추가 확보될 수 있음.

<표 5> 고등교육재정의 현재 규모와 추가재원 규모(2015년 기준)

(단위: 억원)

2015년 대학재정 국고지원 규모	국립대학 일반회계	국가장학금	국·공·사립대학 재정사업재원	총계
	26,351	38,456	25,016	89,823
2015년 GDP 규모	15,585,916
고등교육재정교부금법 제정에 의한 재원 규모	187,031 (GDP 1.2% 규모, 2015년 기준)
고등교육재정 GDP 1.2% 확보에 필요한 추가재원 규모	97,208

출처: 반상진(2016). “국립대학 재정의 쟁점과 개선 방안”. 한국대학교육협의회, 이슈 페이퍼.

▢ 정부 주도의 대학재정지원체제 개편

◦ 교육부가 지난 2016년 7월 15일 “대학재정지원사업 개편 방향(시안)”에서 제시하였듯이,  2017년 이후 신설･개편되는 사업은 대학 자율 공모 및 총액 배분 자율 편성 원칙(Block Grant) 등을 적용하고, 주요 사업이 종료되는 2018년 이후에는 대학 재정지원사업들을 통합하여 단순화하겠다는 조치는 긍정적임.

◦ 그럼에도 불구하고, 대학 줄세우기식 대학재정지원사업은 대학에게는 통제기제로 작용하고 있는 만큼 총체적으로 개편되어야 함.

◦ 대학재정지원사업의 패러다임 혁신 필요; 재정지원의 다층화

- 지금까지 정부의 재정지원사업은 선택과 집중의 원칙에 따라 개별 대학 혹은 개별 대학내 사업단 중심의 경쟁 패러다임을 적용하였지만,

- 향후 초연결사회에 대비하여 대학간 혹은 사업단간(교수간) 컨소시엄을 통해 교육 및 연구의 시너지 효과를 얻을 수 있도록 협업 경쟁 패러다임으로 전환하고 이를 위한 지원 방식의 다층화 모색

◦ 대학지원 사업구조의 개편; Two-Track 대학재정 배분 방식

- 지금과 같은 특수목적지원사업의 비중을 축소하고, 교육·연구의 조성적 차원의 일반지원사업의 비중을 높임.

- 동시에 일반지원사업은 formula Funding system을 적용·운영하도록 대학지원 사업구조 개편

- 따라서 대학의 기본 요건을 갖춘 대학에게 일정 수준의 재정을 지원해 주는 일반지원사업 중심의 총괄지원(lump-sum) 방식을 도입·확대하고, 동시에 사업별로 경쟁을 유도하는 사업중심 지원방식을 운영하는 two-track 대학재정 배분 방식으로 개편

◦ 정부 주도의 대학재정지원사업 설계 과정과 집행과정의 개방성, 민주성, 투명성 확보를 위한 제도적 장치 마련

◦ 정책유도성 평가지표(가산점 제도) 적용 폐지

- 대학평가를 통한 교육부의 통제라는 오해 불식

- 평가지표의 신뢰성과 타당성을 확보하기 위해 사업별 평가지표 재구성

▢ 초정권적 장치인 “국가교육위원회” 설립으로 대학의 정치적 중립성 확보

◦ 교육은 백년지대계. 위정자가 바뀐다고 해서 쉽게 바뀔 수 없도록 인권위원회처럼 제3의 기관으로 ‘국가교육위원회’를 설립

◦ 국가교육위원회를 통해 교육(특히 대학교육)을 정파로부터 독립적, 자율적으로 운영할 수 있는 교육의 독립적인 운영체제 구축

◦ 지난 19대 국회에 이어 현재 20대 국회에서도 야당 의원에 의해 “국가교육위원회의 설치 및 운영에 관한 법률안 (안민석의원 등 11인, 2016. 7. 22)”이 발의되었고, 이 법의 제정을 촉구할 필요가 있음.

▢ “사립대학법(가칭)”제정을 통한 건전 사학 육성

◦“사립대학법” 제정을 통해 부정비리 부실대학 제재 강화, 사립대 지배구조 개편(이사회 구성, 대학평의원회 역할 강화, 총장 선출 과정 등), 대학구성원의 자율성 보장 등의 조치가 마련되어야 함.

◦ 또한 동법 제정을 통해 대학구조개혁 평가를 통한 사립대학을 제거하는 부정적인 지원방식(negative approach)이 아닌, 양질의 기관을 지원 육성하는 적극적 지원방식(positive approach)을 도입하는 방안을 검토할 필요가 있음.

▢ “국립대학법(가칭)”제정을 통한 국립대의 자율 역량과 경쟁력 강화

◦ 국립대학의 설치 근거가 대통령령인 ‘국립학교설치령’에 머물러 있어 국립대학의 위상 강화와 자율 역량 강화를 위해 “국립대학법” 제정 필요. 현재 국교련에서 법안 마련 중

(제2단계) 대학 네트워크 체제 구축

▢ 국립대 네트워크 체제 구축

◦ 국립대학을 3가지 유형(연구명문 국립대, 교육명문 국립대, 종합폴리텍 국립대(직업·평생 부문)으로 구분하여 연합체제(네트워크) 형태로 운영

◦ 국립대‘하향 평준화' 우려를 불식시키기 위해 상대적으로 우수 학생들이 포진한 과거 명문 지방대인 10개 내외의 지역거점 국립대학을 중심으로 우선적 연합체제 추진

◦ 10개 내외 거점 국립대학을 중심으로 반값 등록금 실현, 전임교수 비율 확대, 공공기관의 지방대 졸업생 채용 의무화 등 선행적 집중 투자(재정 확충)

◦ 지방국립대 학생의 질을 높이기 위해 국립대학들이 공인할 수 있는 학력기준을 설정하고 “학력인증제” 도입

◦ “국립대학 연구(교육)명문 연합운영위원회” 설치·운영

- 국립대학의 전반적인 운영과 협의 사항을 결정하는 의사결정기구 역할

- 국립대학 연합체제 내에서 교수 및 학점 교류 완전 자율화

- 국립대학 연합체제 내의 학생 선발, 교육과정, 학위 수여 등에 대한 합의 도출

▢ 사립대 네트워크 체제 구축

◦ 사립대학을 3가지 유형(연구명문 사립대, 교육명문 사립대, 직업·평생 중심 사립대)으로 구분하여 연합체제(네트워크) 형태로 운영하도록 정부의 지원

- 이러한 유형 분류 및 연합체제는 사립대 자율적 협의체제로 운영하도록 지원

- 지역 소재 사립대학 연합운영위원회(가칭) 설치·운영

(3단계) 한국형 대학체제 구축

“한국형”이라 명칭한 이유는 선진국과 같이 대학연합체제로 전환하여 자율적인 대학운영체제(governing body)를 갖추는 것은 유사하지만, 다른 나라와는 다르게 궁극적으로 연합체제내에서 공동학위제와 학생선발의 공동 기준 설정 등 한국교육의 서열구조, 광적인 대학입시제도, 사교육 문제 등을 해결하기 위한 제도 보완이 도입되었기 때문임.

▢ 국립대학 공동 학위제 - 학생 선발 기준의 표준화

◦ 권역별·기능별 연합체제내 공동 학위제 도입 및 학생선발 공동 기준 설정

◦ ‘공동학위제’ 통해 동일한 졸업장 수여하여 국공립대학 연합체제 사실상 완성

- 이 단계를 거치면서 기존의 대학 서열화 완화, 국공립대학의 경쟁력 제고 가능

- 서울대는 폐지되는 것이 아니라 대학의 발전을 견인하는 세계적 대학으로 육성

▢  국·공립대-사립대 연합체제 구축

◦ 연합체제 가입 여부 사립대에게도 개방

- 궁극적으로 국립대학 연합체제 진입을 원하는 사립대에도 개방하여 전반적인 대학체제를 연계․협력구조로 재개편

- 연합체제 구축을 교육대학과 직업대학에까지 확대하는 방안 검토

나. 단계적·입체적 대학체제 개편의 기본 골격 (framework)

▷ 국․공립대학의 비중 점진적 확대(국공립: 사립, 60:40)

▷ 국․공립대학과 사립대학의 상생발전

단계적 전략		세부 추진과제
[1단계] 국가의 책무성 강화		□ “고등교육재정교부금법” 제정 및 대학재정지원체제 개편 - OECD 평균 수준(GDP의 1.2%)으로 고등교육재정의 안정적 확보 - 국․공립대 및 사립대 반값등록금 실현 - 정부 주도의 대학재정지원체제 개편 □ 정치적 중립성 확보를 위한 “국가교육위원회(가칭)” 구성·운영 □ “국립대학법(가칭)”, “사립대학법(가칭)” 제정
[2단계] 대학 네트워크 체제 구축		권역별 연구명문 국립대 및 사립대 네트워크 체제 구축		기능별 명문 국립대 및 사립대 네트워크 체제 구축
		□ 지역 거점 국립대학과 지역 연구중심 사립대 중심으로 지역 연구명문 대학 육성 - 설립별 대학간 강의 개방, 학점 교류, 교수 교류 확대 - 선행적 집중 투자 - 학력인증제 도입 - 특성화에 의한 대학 학풍 조성 □ “(가칭) 연구명문 국립대학 연합운영위원회” 설치·운영 - 지역 소재 연구중심 사립대학 연합운영위원회(가칭) 설치·운영		□ 지역 국립대학과 지역 교육중심 사립대학 중심으로 교육명문 대학 연합체제 구축 - “(가칭) 교육명문 국립대학 연 합운영위원회” 설치·운영 - “(가칭) 교육명문 사립대학 연 합운영위원회” 설치·운영 □ 종합폴리텍 국립대학 연합체제 및 직업평생 중심의 사립대학 구축 - “(가칭) 종합폴리텍 국립대학 연합운영위원회” 설치·운영 □ 공동운영체제 구축 - 연합체제내 대학간 강의, 교수 등 교류 확대 - 학력인증제 도입
[3단계] 한국형 대학체제 구축		□ 공동 학위제 - 학생 선발 기준의 표준화 - 권역별·기능별 연합체제내 공동 학위제 도입 및 학생선발 공동 기준 설정 □ 국·공립대-사립대 연합체제 구축 - 연합체제 가입 여부 사립대에게도 개방

다. 이슈 관련 당면 과제

▢  국가 책임 교육 실현을 위한 교육재정의 GDP 6% 확보

◦ 정부부담 공교육비 규모를 GDP 6% 수준으로 확보(2014년 기준 58.4조원 → 87조원)한다면 현재의 교육재정 부족과 열악성 해소. 이는 정부의 절대적 책무임.

- 세계 10위권 전후인 우리나라 경제 규모에 걸맞는 교육투자를 해야 하고, "국가 투자 우선순위에서 교육투자는 상수”라는 인식에서 정책 설계가 이루어져야 함. 학령인구 감소는 교육재정 감축이 아닌 정부의 추가 재정지원없이 OECD 평균에 근접할 수 있는 기회요인으로 간주하는 발상의 전환이 필요(반상진, 2015).

<표 6> 교육재정 GDP 6% 확보를 위한 계획안

(단위: 조원)

구분	2014년 교육예산(A)	GDP 6% 확보를 위한 조정 예산
지방교육재정교부금 조정	34.8	43.4
국세 교육세분 인상	4.7	14.4
지자체 일반회계 조정	10.3	12.0
고등교육재정교부금(신설)	8.6	16.3
부동산교부세 조정	-	0.85
총 계	58.4	87.0

출처: 반상진(2015).

▢  사교육비 포함 교육비 부담 완화를 위한 정부 재정지원 확대

◦ 교육비 부담의 핵심은 사교육비, 대학등록금, 학자금 대출 상환 비용 의미

- 2015년 기준 사교육비 규모는 17조 8,346억원, 대학등록금 규모는 15조 4,604억원, 학자금 대출 규모(일반상환학자금, 든든학자금, 농어촌출신대학생학자금)는 3조 6,360억원으로 총 36.9조원에 이르는 거대한 재정 규모

- 이러한 교육비 부담이 가계부담에 차지하는 비중은 25% 전후임.

◦ 가계경제에 큰 비중을 차지하는 교육비 부담 경감은 결국 소득 증대 효과를 가져와 경제활성화에 기여하는 등 투자의 spillover effect를 가져옴.

- 교육부 부담 경감을 위한 정부의 재정 지원 확대를 복지 포퓰리즘으로 몰고가는 것은 지극히 정치적·이념적 접근임.

◦ 앞서 언급한 고등교육재정교부금법 제정으로 반값 대학등록금 실현

◦ 학자금 대출 제도의 실효성 확보

- 장학금 및 학비보조, 학자금 대출 등은 근본적으로 need-based policy에 근거한 것이기 때문에 든든학자금 대출(ICL)의 현재 대출이자 연 2.5%(변동금리)를 1%(고정금리) 수준으로 인하 (2015년 기준 소요예산, 545.4억원)

- 장기미취업자, 신용유의자 등 채무상환불능자에 의한 손실금에 대한 보전과 학생의 교육기회 부여라는 최소한의 국가적 책무를 다하기 위하여 이자보전제도의 부활

대통령선거 의제로서 국가교육위원회

김 용 일(한국해양대학교)

1. 누군가 “국가교육위원회를 제19대 대통령선거 공약으로 제시하는 게 어떻겠느냐?”고 묻는다면, 나는 담담하게 “좋다”고 답할 것이다.

□ 2002년 이래 국가교육위원회는 늘 대통령선거 의제였으며(뒤의 ‘참고 자료’ 참조), 잘만 관리된다면 최근의 ‘국정붕괴’ 상황을 경험한 국민들에게 한층 호소력 있게 다가갈 공약이 될 가능성이 높다.

- 정책적 측면: ‘사교육왕조(王朝)’로 교육의 계급화가 우심해진 현실에서 그 어느 때보다 실험해볼만한 가치가 있음(← 중장기적인 대책 강구의 필요성)

- 정치적 차원: 국민적 호응과 지지를 불러일으킬 수 있는 상품성이 높음

2. 함께 깊이 고민해야 할 지점은 어떤 위상과 기능을 가진 국가교육위원회냐 하는 것인데, 법률 기구로서 교육정책 수립ㆍ심의ㆍ평가ㆍ조정 기능을 부여하는 방안을 생각해볼 수 있다.

□ ‘법률 기구’의 위상은 헌법기구 주장이나 대통령령에 의거한 유사 경험과는 차별성을 드러내는 것으로 대통령보다는 국회의 영향력이 더 크게 미칠 수 있는 제도 설계를 적극 검토해봄직하다.

- 국가교육위원회 도입 관련 법안: ⑴국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률안(안민석 의원 대표 발의, 2016. 7. 23), ⑵교육기본법 일부개정법률안(박홍근 의원 대표 발의, 2016. 6. 21), ⑶국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률안(이용섭 의원 대표 발의, 2012. 10. 2) 등

3. 국가교육위원회를 도입하는 데는 대통령의 지도력이 필수적이다. 때문에 현 국회 상황을 전제로 보수정파보다는 민주ㆍ진보정파가 집권할 때 실현 가능성이 더 높다.

□ 다만, 이때에도 교육정책의 일관성(안정성)과 민주주의 확보라는 기본 취지에 대한 분명한 이해가 없으면 옥상옥의 기구일 뿐이다.

[참고자료]

국가교육위원회의 가능성과 한계

이 원고는 2015년 5월 21일 서울대학교 교육종합연구원이 주최한 대중 강연을 위해 처음 준비되었다. 이후 교육을 바꾸는 새힘과 국회혁신교육포럼(2015. 7. 20)이 공동 주최한 토론회(국가교육위원회: 왜 필요하고, 어떻게 설치 및 운영할 것인가?), 사학국본이 주최한 국회토론회(2016. 10. 26), 여의도연구원의 세미나(2016. 11. 17), 교육운동연대 외 주최 심포지엄(2016. 11. 30)을 위해 부분적으로 수정한 뒤, 오늘 이 자리의 논의를 위해 또 다시 수정ㆍ보완을 거친 것임을 밝혀둔다.

김 용 일(한국해양대, 한국교육정치학회장)

1. 국가교육위원회 관련 정책주장(policy arguments)은 그 명칭과 상(像)이 제각각이지만, 잦은 정책 변화와 정부(교육부)의 정책 독점에 따른 폐해를 극복하고 교육정책의 일관성(안정성)과 민주주의를 확보해야 한다는 기본 문제의식에서는 크게 다르지 않다.

□ 그간 꾸준히 제기되어온 국가교육위원회 설치 구상의 키워드와 쟁점은 다음과 같이 정리해볼 수 있다.

- 정치적 차원: 초당적(bipartisan) 접근, 사회적 합의, 독립적인 위상(독립성), 대통령 임명(← 입법ㆍ사법ㆍ행정부 추천, 대표성 확보 등)

- 정책적 차원: 정책수립 기능, 상설기구, 종합성, 일관성(안정성, 지속성), 교육개혁(정책)의 상시화

☞ 정책기능 재분배 구상: 교육정책 수립ㆍ평가ㆍ조정(국가교육위원회)

vs.  교육정책 추진ㆍ개발(교육부)

☞ 법제화 수준: 대통령령에 의거한 기구냐, 법률기구냐 또는 헌법기구냐?

☞ 기관의 위상: 대통령(국무총리) 소속 기구냐, 독립행정기관이냐?

2. 국가교육위원회 구상은 처음 교육행정체제 개편 차원에서 맹아적 논의가 이루어지다가 2002년경부터 대통령선거 공약으로 체계화되는 경로를 밟아왔다.

이 내용의 상당 부분은 필자의 논문(김용일, 2013: 190-193)에서 가져와 재구성하였다.

□ 교육행정체제 개편 차원의 맹아적 논의

- 국가대학관리기구: ‘문민정부’ 시절 교육개혁위원회 제4소위 위원장이었던 이기준 전 교육부총리의 구상(←한국교원단체총연합회의 “고등교육위원회 설치안”이 그 원형)

“대학을 담당하는 행정조직을 교육부로부터 분리하여 정부조직법에 의거한 ｢국가대학관리기구｣를 별도로 설치한다. 국가대학관리기구는 입법, 사법, 행정부에서 각각 ３명씩 추천, 대통령이 임명하는 10명 내외의 위원으로 구성하고 대학의 기본규범 설정, 대학에 대한 평가, 지원, 감사 기능을 담당토록 하며, …”[이기준(1994. 11. 10). 대학교육 개혁방안(교육개혁위원회 정책토론회 자료집), 26쪽/ 이종재 외(2001: 64 재인용)]

- 대학위원회: 경북대 김형기(2001: 8) 교수 안(← 교수단체 등의 논의 결과)

“대학지원을 전담하는 독자적 기구로서 교육인적자원부에서 분리된 ‘대학위원회’를 설치해야 한다. 대학위원회는 특히 국립대학의 발전방향과 교육지표들을 설정하고 주요 정책을 입안하고 실행하는 기구로 그 위상이 부여되어야 한다. 대학위원회는 교수단체 대표, 총장대표, 정부대표, 공익대표 등 4주체로 구성될 필요가 있다.”

□ 대통령선거 의제로서 국가교육위원회

- 21세기 국가교육위원회: 2002년 한나라당 이회창 후보(야당, 적극적)

“창의적인 인적자원 양성체제를 수립하겠습니다. ■ 실천방안 ◦ 교육의 일관성과 미래지향성을 위하여 초정파적기구인 ‘21세기 국가교육위원회’를 설치하겠습니다. ◦ 교육철학과 교육원리에 입각하여 교육정책의 일관성을 유지하겠습니다. ◦ 정부 각 부처에 산재된 인적자원 관련 정책과 사업을 효율적으로 통폐합하겠습니다.”(한나라당 교육정책위원회, 2012. 12: 22)

- 교육혁신위원회: 2002년 새천년민주당 노무현 후보(여당, 소극적)

“29. (교육혁신위원회 설치) 교육혁신의 일관성ㆍ계속성ㆍ신뢰성을 확보하기 위하여 법적 근거를 둔 교육혁신 기구를 대통령 직속으로 설치하겠습니다. □ 필요성과 기대효과  - 초정권적ㆍ초당(黨)적 상향식 교육개혁 추진의 안정적 기반 필요, 지속적 교육발전. □ 주요내용 ◦ 교원과 학부모를 비롯한 교육주체와 교육전문가, 교육행정가, 시민사회단체 관련자 등 ‘교육당사자’가 대표성을 가지고 주체적으로 참여하는 대통령 직속의 교육혁신 기구를 설치하겠습니다.”(새천년민주당, 2002. 10: 22-23)

- 국가미래전략교육회의: 2007년 대통합민주신당 정동영 후보(여당, 열세로 적극적)

“7. (교육대협약) 대통령취임 즉시 ‘국가미래전략교육회의’를 설치하여 교육관련 의제들에 대한 사회적 합의를 도출하겠습니다. ● 대통령 취임 즉시 대통령이 직접 주재하는 주요 교육정책 결정 기구로 ‘국가미래전략교육회의’를 설치하겠습니다.”(대통합민주신당 중앙선거대책위원회, 2007. 12: 37)

☞ 한나라당 이명박 후보는 우세한 판세에서 국가교육위원회 의제 외면!

- 국가교육위원회: 2012년 민주통합당 문재인 후보(야당, 적극적)

“7-1. 교육백년지대계, 국가교육위원회 설치 교육정책을 둘러싼 이념대립과 갈등의 피해자는 바로 학생과 학부모 입니다. 정권과 정파를 초월한 ‘국가교육위원회’를 구성해 국민적 합의를 토대로 백년지대계의 교육정책을 수립하겠습니다.ㆍㆍㆍ● 핵심 교육개혁 과제에 대한 사회적 합의 추진  교육정책의 정치적 독립성을 보장하고 국민적 합의를 확보하기 위해 ‘국가교육위원회’를 설립하겠습니다. 이를 통해 교육발전의 중장기 정책 목표와 기본 방향을 수립하겠습니다.ㆍㆍㆍ”(민주통합당, 2012: 212)

☞ 새누리당 박근혜 후보는 언론 인터뷰 등에서는 국가미래교육위원회(초당적 기구)에 대해 언급하였으나 대선 공약집에서는 쏙 빼버렸음!

<표 1> 국가교육위원회 관련 구상의 유형 분류

구 분	행정부 내의 정책 기구		독립적인 국가기구
	행정부 보완형	비판ㆍ견제형
헌법기구	Ⅰ (존재하지 않음)	Ⅱ (존재하지 않음)	Ⅲ <헌법기구>
			□박거용 교수(2012) 안 □박도순 교수(2012) 안 □유성엽 의원(2016) 안
법률기구	Ⅳ <정책 심의기구>	Ⅴ <정책 총괄기구>	Ⅵ <국가 차원의 독립기구>
	▴중앙교육위원회(1948. 12. 31, 교육법상의 심의기구) ▴인적자원개발회의(2002.8-현재) ▴국가교육과학기술자문회의(2008. 9-2013. 3) □한나라당(이회창 후보)의 ‘21세기(국가)교육위원회’(2002.5.17; 2002. 12) □대통합민주신당(정동영 후보)의 ‘국가미래전략 교육회의’(2007. 10) □김상희 의원의 교육과정심의회 도입 초ㆍ중등굥규법 개정법률안(2016. 7. 28)	□한국교총(2002)의 국가교육위원회 □교육시민사회(2002. 11. 1) 의 국가교육위원회 □전국교직원노동조합(2012. 8)의 국가교육위원회 □경기도교육감 김상곤(2012. 9. 12)의 국가교육위원회 □이용섭 의원의 국가교육위원회 설치 법률안(2012. 10. 2) □한국과학기술한림원(2015. 4. 30)의 국가교육위원회 □박세일(2015. 5. 8)의 교육개혁(대통령)위원회 □박홍근 의원의 교육기본법 개정법률안(2016. 6. 21)	□이주호 의원(2007. 12 )의 국가교육위원회 □민주통합당(2012a) 안: 독립적인 국가 상설기구[← 문재인 후보 대선 공약(2012. 12)] □이해찬 전 민주당 원내대표(2012. 7. 1)의 국가교육위원회 □교육혁명공동행동 연구위원회(2012)의 국가교육위원회 □안민석 의원의 국가교육위원회 설치 법률안(2016. 7.22) □안철수 의원(2016. 9. 28)의 국가교육위원회(☜ Ⅴ로도 분류 가능)
기타 하위 법규 근거	Ⅶ <정책 자문기구>	Ⅷ (존재하지 않음)	Ⅸ (존재하지 않음)
	▴조선교육심의회(미군정기) ▴교육개혁심의회(1985-1987) ▴교육정책자문회의(1989-1993) ▴교육개혁위원회(‘문민정부’) ▴새교육공동체위원회(→교육인적자원위원회, ‘국민의 정부’) ▴교육혁신위원회(‘참여정부’) □안철수 후보(2010)안

주1) [유형1](Ⅳ와 Ⅶ)의 ▴표시(고딕 포함) 기존의 자문기구나 심의기구들을 나타낸 것임

주2) 진하게 표시된 내용은 2013년 논문 발표 이후 최근까지 새로 제시된 정책주장을 반영한 것임

자료: 김용일(2013), 194쪽.

3. 그러나 국가교육위원회는 제도화 가능성의 측면과 동시에 한계를 지니고 있어 사려 깊은 접근이 필요하다.

□ 국가교육위원회 구상이 제도화 되어 소기의 목적을 달성할 가능성은 얼마든지 열려있지만, 이때에도 어떤 유형의 국가교육위원회를 선택할지 등은 세밀한 판단을 필요로 한다.(<표 1> 참조)

- [유형 1] 행정부 보완형 정책 자문ㆍ심의기구(<표 1>의 Ⅳ와 Ⅶ)

- [유형 2] 비판ㆍ견제형 정책 총괄기구(<표 1>의 Ⅴ)

- [유형 3] 국가 차원의 독립기구(<표 1>의 Ⅵ)

- [유형 4] 헌법기구(<표 1>의 Ⅲ)

☞ 참고로 지금까지 국가교육위원회 제도를 도입하기 위해 발의된 법안은 총3개로 2개가 제20대 국회에 계류 중이다.

- [이용섭 의원 대표발의, 2012.10.2] 국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률안(제19대 국회 임기만료로 자동폐기, 뒤의 <참고자료 1> 참조)

- [박홍근 의원 대표발의, 2016. 6.21] 교육기본법 일부개정법률안

- [안민석 의원 대표발의, 2016. 7.22] 국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률안

□ 게다가 국가교육위원회 구상은 아래의 여러 장벽에 부딪힐 공산이 커 아주 주도면밀한 접근이 필요한 사안이다(↔ 그 가능성과 길항적 관계).

- 대통령선거 의제로서의 ‘정치적 딜레마’: 초당적 합의를 이끌어내야 하는 어려움 등으로 인해 대통령(후보) 의제가 될 수밖에 없는데, 막상 대통령 선거에서 유리한 후보와 정당의 경우 국가교육위원회를 외면하는 경향이 관찰됨(← 대통령 권력 분산 등에 대한 정치적 타산 작용)

- ‘초법적 발상’이 아니냐는 우려와 반발: 입법부와 사법부의 교육정책 기능 회복 및 활성화가 관건이라는 지적을 감당해야 하는 부담, 주무부처 등의 반발

- 제도의 실효성 내지 부작용에 대한 의구심: 이명박 정부 이래 현재까지 유사 기구의 부작용 경험[사학분쟁조정위원회(→ ‘사학분쟁조장위원회’로 전락), 국가인권위위원회(→ ‘무력화’), 헌법재판소(→ 정치의 사법화 경향) 등]

☞ 기구 구성 등에 있어 대통령을 중심으로 한 정치권력의 향배에 좌우될 수밖에 없어 국가교육위원회만으로는 한계가 있다는 비관론

4. 교육부의 전횡과 교육정책의 난맥상이 되풀이되는 한 국가교육위원회에 대한 요청은 계속될 것이다. 그러나 이 제도를 전격으로 도입할 정도의 중차대한 사유가 발생하거나 집권 정치세력이 대승적 차원에서 결단하지 않는 한 구상 수준의 논의에 그칠 공산이 크다.

□ 우리 현대사에서 교육 주무부처의 정책 수립 등의 기능을 별도로 제도화하거나 분산시킨 경험이 그리 많지 않고, 또 있더라도 특수한 상황이었다는 사실에 유의할 필요가 있다.(아래의 유사 사례 참조)

- 미군정기의 조선교육심의회(National Committee on Educational Planning)

- 제헌의회가 마련한「교육법」(1948. 12. 31 제정ㆍ공포)상의 중앙교육위원회

- ‘문민정부’ 시절의 교육개혁위원회

<보충설명> 미군정기 조선교육심의회

◦ 총70여 명의 위원, 교육이념(제1분과위원회)ㆍ교육제도(제2분과위원회) 등 10개의 분과위원회로 구성된 집행적 성격이 강한 자문기구, 즉 ‘준행정기구적 위상’을 지니면서 교육정책 전반을 관장함(아래의 그림 참조, 김용일, 1999: 145-159).

군정청 학무국 (기획과)								조선교육심의회 전체회의 (최종심의ㆍ의결)
			(심의내용 제시)
		최종건의안
								의안 상정ㆍ의결
	심의내용 제시 및 행정지원							10개 분과위원회

[그림 1] 조선교육심의회의 활동 경로

□ 그러나 그렇더라도 교육행정에 대한 관료독점과 정책의 난맥상 등을 타개하고 국민의 교육적 열망에 부응하기 위해 국가교육위원회 제도 도입을 포함한 “교육행정의 민주화” 차원의 개혁 조치를 강제해내야 할 과제가 우리 앞에 있다는 사실을 외면하지 말아야 할 것이다.

- 다만, 국가교육위원회를 이상적인 제도 내지 ‘이념형’으로 설정해놓고 접근할 경우 현실에서 부딪히는 문제를 회피하는 기제로 전락할 수 있다는 점을 경계할 필요가 있음

- 그럴 경우 국가교육위원회는 소기의 목적을 달성하기는커녕 교육행정의 민주화 차원의 실익도 챙기지 못한 채 모든 교육 현안을 빨아들이는 일종의 ‘블랙홀’로 작용할 수 있다는 점에 유의해야 할 것임

참고문헌

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공교육 걱정없는 세상

(허핑턴포스트코리아 게재 예정)

이 범

많은 사람들이 한국 교육 문제의 핵심으로 ‘경쟁’을 지목합니다. 특히 진보 교육 진영은 한국 교육문제를 ‘경쟁’의 문제로 환원시키는 경향이 강하지요. 그런데 이는 꼭 진보 세력에 국한된 것은 아닙니다. 한국 교육문제가 개선이 되지 않는 이유를 ‘대학입시’ 혹은 ‘입시교육’ 때문이라고 토로하는 것은 공교육 전반에 걸쳐 상당히 만연한 클리셰이기도 합니다.

물론 대입 경쟁을 완화하는 것은 매우 시급한 문제이며, 이는 현재 대입 선발과정에서 활용하는 전형요소인 내신/수능/논술/비교과(입학사정관제)의 조합을 달리 한다고 해서 해결될 성질의 문제가 아닙니다. 보다 파격적이고 전면적인 대입제도 및 대학체제의 개혁이 필요합니다. (이에 대해서는 나중에 별도의 글에서 다루겠습니다.) 하지만 일단 여기서는 ‘경쟁’과는 다른 차원의 문제를 지적하고자 합니다. 대입경쟁이 완화된다고 해서 저절로 공교육이 살아나고 부모들의 걱정이 해소되는 것은 아니라는 얘기입니다.

위 도표는 교육부가 2013년에 조사하여 2014년에 발표한 사교육비·의식 조사 결과입니다. 초중고 학부모들에게 사교육에 참여하는 목적을 물었습니다(예체능 사교육은 제외). 선행학습(25.2%), 진학준비(14.4%), 불안심리(10.8%)를 더하면 50% 가량이 되는데 이 세가지는 대략 ‘경쟁’으로 인한 요인이라고 말할 수 있을 겁니다. 그런데 단일 요인으로서 가장 높은 비중을 차지하는 것은 바로 ‘학교수업 보충’이고, 무려 44.3%를 차지합니다. 이상한 결과가 아닙니다. 한국의 엄마들이 학벌주의로 중무장하여 어린 시절부터 아이를 학원으로 내몬다고 여기는 분들이 적지 않습니다. 하지만 그런 엄마들은 강남 지역에서는 주류이지만 전국적으로는 분명히 소수입니다. 그런데 왜 다들 어릴적부터 그렇게 사교육을 많이 시키냐구요? 공교육이 놀랄 정도로 불합리하고 무책임하기 때문입니다.

◇

한국은 아마도 전세계 유일하게 모국어 문자 해독(읽기) 교육을 공교육에서 책임지지 않는 나라입니다. 공식 교육과정에는 초등학교 1학년 때 한글 읽기를 익히도록 되어있는데, 할애된 시간이 겨우 4주입니다. 한글을 읽지 못하던 아이가 4주간 배우면 한글을 읽게 될까요? 상당히 어렵겠지요. 여기에 대한 흔한 변명은 이런 것입니다. “요새는 초등학교 전에 으레 한글을 배우고 오지 않느냐?”

그런데 초등학교 입학 전에 한글을 떼고 오는 학생들이 주류라면, 이에 대한 교육당국의 합리적 태도는 다음 둘 중 하나일 것입니다. 첫 번째 대안은 한글 읽기 교육과정을 유치원(누리과정)으로 내려보내는 것입니다. 유치원은 의무교육이 아니므로 유치원에 다니지 않는 아이들을 위한 보완책이 필요하긴 합니다만, 나름 합리적인 대책입니다. 두 번째 대안은 ‘한글 읽기를 초등학교 1학년에서 충실히 가르칠 테니 한글 읽기를 미리 선행할 필요가 없다’고 널리 공지하고, 초등학교 1학년에서 한글 읽기를 4주가 아니라 4개월쯤 하는 거죠.

그런데 한국의 공교육은 이런 두가지 합리적인 대안이 있음에도 불구하고 한글 읽기에 4주를 편성하고서 겉핥기로 넘어가는 ‘이중플레이’를 합니다. 교사도, 학생도, 학부모도 이러한 이중플레이에 익숙합니다. 그래서 ‘신기한 한글나라’ 같은 사교육이 돈을 법니다. 모국어 문자 해독능력을 부모와 사교육의 책임으로 넘기는 나라. 이것이 한국 공교육의 현주소입니다.

이러한 문제가 지적되자 최근 교육당국은 초등학교 1학년 1학기 한글 수업시수를 늘린다고 발표했습니다만, 학교현장의 상황은 거의 달라지지 않았습니다. 지금으로서는 단순히 교육과정과 교과서를 개정한다고 해서 학부모와 학생의 신뢰를 회복하기는 쉽지 않을 것 같습니다. 이미 왜곡된 교육방식이 광범위하게 관행화되었기 때문이죠. 상당수의 교사들은 예전처럼 1학년초부터 알림장을 받아적으라고(‘읽기’도 아닌 ‘쓰기’를!) 할 것이고, 한글을 미리 배워오지 않은 아이의 학부모에게 ‘아이 한글좀 가르쳐 보내라’고 요구할 겁니다. 즉 단순한 교육과정과 교과서의 보완 수준에서 벗어나 보다 적극적이고 파격적인 개선이 필요한 것입니다.

◇

공교육이 모국어 문자 읽기도 책임지지 않는데, 외국어 교육인들 제대로 되겠습니까? 한국의 초등학생들은 3학년이 되면 영어를 배우기 시작합니다. 처음엔 주당 2시간, 나중엔 주당 3시간 수업을 받습니다. 그런데 주당 2-3시간 수업을 받으면 외국어가 배워질까요? 우리나라 교육과정의 전제, 즉 주당 2-3시간의 영어 수업으로 영어를 배울 수 있다는 가정은 근본적으로 잘못된 것입니다.

외국어교육 전문가들은 외국어 습득을 위해서는 상당한 ‘노출시간’이 필요함을 지적합니다. 핀란드에서 아이들이 영어 애니메이션을 통해 영어 노출시간을 확보하는 것처럼 말이죠. 특히 요새는 기술이 발달하여 공교육에서 영어 노출시간 확보를 주도하기가 용이해졌습니다. 그런데 한국의 공교육은 그냥 ‘수업만’ 하지요. 심지어 숙제도 별로 없습니다. 영어학원이나 엄마표영어 등을 통해 추가의 노출시간을 확보한 아이들은 그나마 낫겠지만, 영어 사교육을 안 받거나 못 받는 학생들도 많거든요. 이들은 출발선부터 ‘영포자’가 될 확률이 높은 셈이죠.

서울시교육청에서는 2011년부터 시범학교들을 지정하여 교사의 안내에 따라 ‘꿀맛영어’(그 이전부터 운영되던 ‘꿀맛닷컴’과는 별개임)라는 영어 온라인 활동 프로그램을 이용하도록 한 바 있습니다. 2013년의 경우 초3~중3 학생 2만명이 이용하였는데 그 성과가 상당했습니다. 재미있다고 답한 학생 비율, 만족스럽다고 답한 교사 비율, 사교육 경감효과가 있다고 답한 학부모 비율이 모두 90%를 넘었습니다. 전수조사가 아니라 온라인 설문 응답자에 국한된 통계입니다만, 의미심장한 수치입니다.

‘꿀맛영어’ 시범사업은 곽노현에서 문용린으로 교육감이 교체되면서 예산이 끊기는 바람에 2013년까지 지속되다가 결국 사라졌습니다. 앞으로 언제 이런 시도가 재개될지는 불투명합니다. 영어교육이 어느덧 보수에게나 진보에게나 인기없는 아이템이 되어버린 겁니다. 특히 진보 세력은 영어교육에 뭔가를 투자하는 것에 대하여 강한 거부감을 보이곤 합니다. 곽노현 교육감 시절 꿀맛영어 시범사업이 도입될 당시에도, 민주당 의원이 다수인 서울시 의회에서 책정된 예산을 삭감하려고 시도하는 등 강력히 반대했습니다. 그런데 현재의 영어 공교육의 결함을 보완하려는 시도에 몇억도 쓰지 않겠다면서 ‘민생’을 돌보는 게 가능할까요?

◇

요새 ‘스토리텔링 수학’이라는 말을 들으면 적지 않은 초등학교 학부모들이 가슴을 쥐어뜯습니다. 스토리텔링 수학의 취지는 나쁘지 않았습니다. 수학을 추상적인 개념의 세계로서가 아니라 구체적인 경험을 통해 익히도록 하자는 취지거든요. 예를 들어 아이들이 모여앉아 숫자를 써놓은 카드를 이용해서 재미있는 게임을 한다고 해보죠. 서구 선진국에서는 저학년의 경우 대개 활동 수준에서 끝냅니다. 평가를 하는 경우도 있지만 주로 교사가 직접 제대로 하고 있는지 관찰함으로써 평가합니다. 초등 저학년은 이런 활동 중심의 수업과 평가가 주축입니다.

그런데 그들이 ‘활동’으로 익히는 것을, 우리는 모두 문자언어로 된 ‘문제’로 바꿔 놓았습니다. 심지어 초등학교 1학년 교과서에부터 문항당 3~5줄 짜리 긴 문제가 나옵니다. 문자언어로 길게 서술된 내용을 읽고 나서, 이를 머릿속에서 구체적인 상황으로 그려본 뒤, 이를 다시 추상적인 수식으로 표현하여 해결해야 합니다. 대부분의 어린 학생들에게는 너무 어려운 과정입니다.

초등학교 수학이 왜 이렇게 황당하게 변했을까요? 우리나라 초중고 교육의 교육과정 편성권은 원래 한국교육과정평가원에 있습니다. 흔히 ‘평가원’이라고 불리는 이 기관은 수능 출제를 책임지는 곳으로도 유명한데, 사실 가장 중요한 기능은 초중고 교육과정을 짜는 것입니다. 즉 몇학년 때 무슨 내용을 얼만큼 배울 지를 결정하는 거죠. 그런데 이명박 정부 시절, 난데없이 수학과 과학만 분리하여 그 교육과정 편성권을 ‘한국과학창의재단’(구 과학문화재단)으로 넘깁니다. 과학창의재단의 주축은 교육과정을 만들어본 적이 없는 분들인데, 부랴부랴 전문가들을 불러모아 수학·과학 교육과정을 만듭니다. ‘스토리텔링 수학’이라는 새로운 개념을 도입하면서 말이죠. 초보자, 짧은 일정, 새로운 개념. 과부하가 걸리기 딱 좋은 상황이었습니다.

초등학교 저학년 수학은 고학년 수학과의 연관만 중요한 것이 아니라 저학년 국어와의 연관이 더욱 중요합니다. 그런데 구조적으로 국어와의 연계성이 약화된 상태에서, 더욱이 앞에서 지적한 것처럼 ‘활동’이 아니라 ‘문제풀이’ 중심으로 교과서를 만듭니다. 그 결과 최악의 상황이 초래되었죠. 아이들이 문제를 읽고 이해하지 못하는 겁니다! 이건 아이 잘못이 아닙니다. 명백히 교과서가 잘못된 거죠. 하지만 대한민국 학부모 대부분은 교과서가 잘못되었다고는 상상하지 못하거든요. 그대신 ‘내 아이가 잘못되었다’고 판단합니다. 근심과 불안과 사교육이 자동으로 따라붙습니다. 수포자가 늘어나는 건 덤입니다.

기가 막힌 일은 교육부와 과학창의재단이 ‘수학을 보다 재미있게 만들었다’고 자화자찬을 한다는 겁니다. 교사와 학부모와 학생 모두 속이 터지는데 말이죠. 아이러니한 점은, 고등학교 수학 교육과정은 예전과 별로 달라지지 않았다는 겁니다. 수능 수학은 최근에 오히려 쉬워졌고 말이죠. 그런데도 초등학교 수학에서 유독 ‘개고생’을 하게 만들어 놓았으니, 이런 아이러니가 또 없습니다.

초등학교 수학의 문제에 대한 대안은 두 가지가 있습니다. 초등학교 주요과목 교과서는 국정(!)이니, 높으신 분들이 개과천선하고 심기일전해서 새로운 국정교과서를 만들어 내려보내는 방법이 첫 번째입니다. 교과서 발행방식을 자유발행제로 바꾸는 것이 두 번째입니다. 저는 두 번째 방법을 지지합니다. 아이들의 눈높이는 현장에 있는 교사들이 가장 잘 아니까요. 교사의 전문성과 창의성을 높이기 위해서라도 자유발행제로 변화해가는 것이 최선입니다. 더구나 수학은 이념적 논란으로부터 가장 자유로운 과목이면서, 동시에 교육과정에 서술된 성취기준과 성취수준이 여타 과목 대비 가장 명료한 과목이거든요. 그래서 자유발행제로 전환해도 혼란과 부작용이 가장 적을 겁니다.

한글 읽기, 초등학교 영어, 스토리텔링 수학 등은 모두 교육과정의 불합리함을 보여주는 생생한 사례입니다. 이것 말고도 교사와 학부모들의 이야기를 들어보면 한도 끝도 없습니다. 이런 상황에서는 천지개벽이 일어나서 대입경쟁 압력이 획기적으로 줄어든다 할지라도, ‘학교수업 보충’을 위한 사교육이 여전히 상당수준 필요하게 됩니다. 우리 교육의 문제가 단순히 ‘경쟁’으로 환원되지 않는다는 거죠.

◇

한국의 공교육이 가진 문제점은 교육과정의 ‘불합리함’에 그치지 않습니다. ‘무책임’의 문제 또한 심각한 수준입니다. 따지고 보면 ‘의무교육’이란 곧 ‘강제교육’(compulsory education)을 부드럽게 번역한 것이고 실제로 한국에서 특별한 사유 없이 아이를 초등학교와 중학교에 보내지 않으면 부모가 처벌을 받습니다. 이렇게 국가에서 특정 연령대의 아이들을 강제로 학교로 보내게 만들어 놓았다면, 모든 학생들을 공부 잘하게 만들 수는 없겠지만 최소한의 기초 학력(baseline)에는 도달하도록 해줘야 합니다.

예를 들어 초등학교를 졸업할 때 분수 사칙연산을 제대로 하지 못하면, 미래에 가질 수 있는 직업과 활동의 폭이 상당히 제한될 것입니다. 그런데 실제 학교에서 예컨대 분수 사칙연산을 제대로 못하는 학생이 발견될 때, 어떤 조치가 취해질까요? 적지 않은 경우 그냥 지나칩니다. 그 학생은 낙오의 대열에서 빠져나올 길이 없겠지요.

학습부진 또는 기초학력 미달이라는 문제에 대한 조치에는 어떤 것이 있을까요? 첫째로 한 학급에 있는 학생들이라 할지라도 배우는 수준이 개인별·그룹별로 차등화되는 이른바 ‘개별화 교육’이 있습니다. 이렇게 되면 수업을 이해못하고 멍때리는 학생들이 줄어들 수 있습니다. 획일적인 주입식 수업방식에 익숙해진 한국인에게는 상당히 낯설지만 충분히 시도해볼만한 가치가 있지요. 둘째로 특정한 개인이나 그룹에게 행하는 ‘맞춤형 과제’가 있습니다. 뒤처질 것이 우려되는 학생들에게 추가의 학습을 유도하는 것이지요. 셋째로 보충이 필요한 부분에 대하여 방과후에 실시하는 보완 교육이 있습니다. 핀란드와 같은 대표적인 교육선진국에서 일상적으로 이뤄지는 일입니다. 담임 교사가 아무 거리낌 없이 ‘누구누구는 수업 끝나고 남으라’고 지시하고, 이 아이들은 남아서 담임 또는 전문교사의 지도에 따라 보완이 필요한 부분에 대한 보충학습을 하는 것입니다.

한국에도 ‘나머지 공부’라는 보완교육의 전통이 있었습니다. ‘나머지’라고 부르니 어감이 썩 좋지 않고 낙인효과의 문제도 있긴 합니다만 일상적 보완교육을 통해 학생들의 기초학력을 보장하는 중요한 전통이었습니다. 그런데 나머지 공부는 90년대 이후 점차 감소하여 지금은 거의 멸종 위기에 이르렀습니다. 특히 2000년대 중반 이후 ‘방과후 학교’에 의해 치명타를 입지요. 예전에는 정규수업이 파한 이후에 교실 공간을 나머지 공부를 위해 활용할 수 있었던 반면, 지금은 ‘방과후 학교’를 위해 교실을 비워줘야 하기 때문에 나머지 공부를 시킬 공간이 마땅치 않게 되어버린 것입니다.

중산층 이상의 경제수준에 전업주부인 엄마를 둔 아이들은 일상적 보완교육이 없어도 피해를 비교적 덜 봅니다. 부모가 직접 돌봐주거나 사교육을 이용하는 경우가 많기 때문이죠. 일상적 보완교육이 실종되면 결국 가장 피해를 보는 아이들은 저소득층 맞벌이 가정의 아이들입니다. 반면 일상적 보완교육이 제대로 이뤄진다면 이 아이들이 가장 득을 보게 될 것입니다.

신자유주의자들은 이 틈을 타고 책무성(accountability)을 강조하며 일제고사를 도입합니다. 미국의 낙오방지법(NCLB)에 진보적인 인사들도 일부 동조했던 데에는 그럴만한 이유가 있었던 것입니다. 저는 일제고사를 명확히 반대합니다. 일제고사는 가뜩이나 주입식 수업과 객관식 평가로 획일화되어있는 한국 교육에 ‘획일성을 심화시킨다’는 치명적인 문제를 안고 있습니다. 교육의 본질은 수로 세어지는(countable) 부분이 아니라 수로 세어지지 않는 부분에 있을지도 모릅니다.

하지만 신자유주의자들이 ‘책무성’이라는 개념을 통해 지적하는 문제는 진보교육 측에서도 심각하게 고민해야 합니다. 모든 아이들이 높은 학력을 기록할 수는 없지만, 적어도 ‘기초학력’은 공교육을 통해 보장받을 수 있어야 합니다. 책무성(accountability) 개념은 엄밀히 거부한다 할지라도 학생에 대한 총체적 책임(responsibility)의 수준은 분명히 높아져야 하는 것입니다. 특히 일제고사 없이 최저학력 보장이 잘 되는 핀란드 등에서 앞에서 서술한 개별화교육, 맞춤형과제, 나머지공부 등이 일상화되어 있다는 점에 유의할 필요가 있습니다. 일제고사를 없앤다고 능사가 아니라는 것입니다. 실제로 일제고사를 없앤 이후 기초학력 미달 비율은 점점 높아지고 있습니다.

한국의 공교육은 불친절하기 짝이 없습니다. 예를 들어 어떤 초등학생에게 특정 과목‧단원에서 위험 신호가 감지되었다면 피드백이 이뤄져야 맞습니다. 나머지 공부가 되었든, 숙제가 되었든, 학부모에 대한 메시지가 되었든 반응이 있어야 한다는 말입니다. 그런데 대개의 학생과 학부모들은 그런 피드백을 받지 못합니다. 가장 기가 막히는 경우는, 학부모가 교사를 찾아가 아이의 학업에 관련된 상담을 하다가 교사에게 ‘학원에 보내라’는 이야기를 듣는 것입니다. 저는 처음 이 이야기를 들을 때 귀를 의심했습니다. 하지만 워낙 여러 학부모와 학생들로부터 거듭 동일한 내용의 증언을 들었기 때문에, 이러한 노골적인 직무유기가 꽤 일상적인 모습임을 인정하지 않을 수 없었습니다. 학습과 관련하여 어려움을 겪는 학생들에게 적극적으로 대응하고 도움을 주지 않는다면, 학교는 적어도 ‘교육기관’이라고 불릴 수 없을 겁니다.

◇

세월호 사건은 우리나라 공공서비스의 수준이 기대 이하라는 점을 극명하게 보여주었습니다. 공공서비스의 2중의 실패, 즉 선박의 도입·운항 관리에 있어서의 부패와 직무유기(해양수산부) 및 구조작업에 있어서의 무능(해경)이 겹치는 순간 세월호 사건이라는 거대한 참사가 일어난 것이죠. 겉보기는 멀쩡해 보였지만 서비스의 수준이 형편없었던 겁니다.

공교육도 일종의 공공서비스입니다. 서비스에서 가장 기본적인 요소는 ‘정성’일 겁니다. 그런데 우리 공교육에서는 정성을 느끼기 어렵다는 점에서, 공공서비스의 수준이 기대 이하입니다. 최근 일각에서 ‘기초학력 보장법’을 제정하자는 움직임이 있습니다. 보조교사를 배치하자는 논의도 있습니다. 환영할만한 변화이긴 한데, 걱정스럽습니다. 국민들이 원하는 것은 이를테면 나머지 공부가 부활하고 이것이 교사들의 일상적인 주요 업무가 되는 것, 즉 ‘정성’이 일상적으로 체감되는 상태입니다. 이러한 변화 없이 전문인력을 늘려 골치아픈 아이들을 맡기자는 식의 주장이 우선시된다면 국민들이 이를 지지하고 호응할까요?...

공교육 개혁의 대전제는 ‘정성의 일상화’가 되어야 합니다. 이를 위해서 앞에서 지적한 불합리한 교육과정과 이중플레이 관행을 타파해야 합니다. 특히 민간 기준으로는 말도 안되는 인사·승진제도 및 학교당 1년에 5500건의 공문이 쏟아부어지는 관료적 위계구조 전체에 대한 근본적인 혁신이 필요합니다. 대학서열과 과열된 입시를 개선하는 것도 중요하지만, 이와 별개의 차원에서 ‘공교육 걱정없는 세상’을 만들 각오가 필요합니다.

물론 제도를 바꾼다고 ‘정성의 일상화’가 바로 가능하지도 않을 것입니다. 문화적 변화가 수반되어야 합니다. 저는 무엇보다 교사들의 자발적인 움직임이 일어나기를 기대합니다. 전교조가 20여년 전 ‘촌지 안받기’로 엄청난 지지와 호응을 얻었던 것은, 그것이 일상에서 벌어지는 직업윤리적 실천이었기 때문입니다. 그래서 감동과 공감이 따랐던 것입니다. 지금 그와 유사한 직업윤리적 실천이 있다면 무엇이 있을까요? 예를 들어 “나머지 공부를 일상적으로 실천하겠다”는 선언, “선행학습하지 않았음을 전제로 가르치겠다”는 선언, “학원에 보내라는 말 하지 않겠다”는 선언 같은 것이 아닐까요? 민생을 돌본다는 것은 바로 이런 데서 출발하는 게 아닐까요?

국정교과서의 대안은 검정교과서가 아니다

(허핑턴포스트코리아 기고문. 2015.11 게재)

이 범

저는 명색이 교육평론가라는 이름으로 활동해 왔지만 정작 논쟁이 벌어질 때 침묵하는 경우가 있습니다. 대표적인 경우가 몇년 전 교권과 학생인권을 놓고 벌어진 논란이었습니다. 한편으로는 당시 제가 당시 공무원 신분이어서(서울시교육청 정책보좌관) 발언을 자제한 것이기도 했지만, 다른 한편으로는 냉소했기 때문에 침묵한 것이기도 했습니다. 제가 보기엔 대한민국에 교권이라는 게 애시당초 존재하지 않는데, 새삼 교권을 놓고 논쟁하니까 말이죠.

제가 한국 공교육의 구조를 들여다보면서 가장 큰 충격을 받은 것은 교사가 새 학년에 자신이 담당할 학년·과목을 개학하기 1주일 전에야 알게 된다는 점이었습니다. 즉 향후 1년간의 수업과 생활지도를 전체적으로 기획하고 준비할 기간이 일주일 정도밖에 없는 것이죠. 황금 같은 겨울방학 기간 동안에 아무것도 준비할 수가 없습니다. 담당할 학년과 과목을 모르거든요. 예를 들어 초등학교 1학년과 6학년은 교과내용이나 생활지도나 하늘과 땅 차이인데... 이건 대한민국에 교권이라는 게 존재하지 않는다는 걸 보여주는 대표적인 증거입니다.

왜 이럴까? 들여다 보니 2월에야 신규 교사가 발령되고, 교원 전보(학교간 이동)가 이뤄지고, 교장 인사가 발표되거든요. 그래서 2월 말이 다 되어서야 학교의 멤버가 정해집니다. 그리고 나서 누구는 몇학년, 누구는 무슨 과목... 이렇게 배정하는 거지요. 그런데 이것은 행정의 논리인가요, 교육의 논리인가요? 행정의 논리지요. 주객이 전도된 겁니다. 대한민국의 학교는 행정기관이지, 교육기관이 아닙니다. 그래서 각종 황당한 일들이 벌어집니다. 학교의 학년별 교육과정이 언제 완성되는지 아십니까? 개학하고도 한참 지나서 3월 말에야 완성됩니다. 한 학년동안 학생들을 어떻게 가르칠지에 대한 계획이 개학하고 한참 지나서야 정해지는 거죠. 학부모들이 이런 사정을 알게 되면 기절할 겁니다.

대학 교수들은 신학년에 담당할 과목을 대략 4개월 전에 알고 준비합니다. 서구 선진국의 초중고 교사들은 대략 2.5개월 전에 알지요. 대부분의 나라들에서는 신학년이 가을에 시작하고 그 전에 2.5개월 가량의 긴 여름방학이 있는데, 여름방학이 시작될 무렵에 자신이 담당할 학년·과목을 알게 되고 그때부터 교재도 골라보고 수업 설계도 하며 준비를 하는 거죠. 물론 그네들 얘기를 들어보면 자기들도 막판에 이런저런 사정으로 담당이 바뀌는 경우가 있다고 합니다. 하지만 그런 경우는 예외적이라는 거죠. 그런데 유독 한국의 초중고 교사들의 경우에는 예외적이어야 할 상황이 바로 표준입니다.

제가 왜 한국에 교권이 없다고 이야기했는지 이해가 되시나요? 우리 교육시스템에서 교사에게는 ‘전문가로서의 권리’가 없습니다. 특히 교사에게 구상의 기회를 주지 않습니다. ‘구상과 실행의 분리’라는 테일러리즘의 원리가 관철되는 겁니다. 교사를 로봇이나 단순노무자로 간주하기 때문에, 겨우 일주일 전에 학년‧과목을 알려주면서 ‘잘 가르쳐라’고 말할 수 있는 거죠.

그런데 이런 문제에 대하여 다들 별다른 문제의식이 없는 것 같습니다. 교육학자들은 대부분 이런 문제에 대해 최소한의 인식과 관심이 없습니다. 교대·사범대 교수들도 제자들이 어떤 환경에서 일하는지 별로 관심이 없는 듯합니다. 교총은 말할 것도 없지요. 교총이 교권을 옹호한다?... 그냥 웃겠습니다.

그런데 따지고 보면 진보교육 진영도 크게 다르지 않습니다. 전교조가 펴낸 정책자료집에 이 문제가 언급된 경우를 본 적이 없습니다. 혁신학교도 저는 불안합니다. 유명한 혁신학교들 중에도 속을 들여다보면 학년부장 중심으로 돌아가는 학교가 많거든요. 겨울방학 동안에 미리 학년부장들만 내정하여 신학년 준비를 하고, 나머지 교사들은 2월말에 학년·과목을 배정받아 수동적으로 따라가는 겁니다. 혁신학교의 제도적 기반이 얼마나 취약한지를 냉정하게 고찰할 필요가 있습니다.

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국정교과서 논란은 정치적 측면과 교육적 측면을 가지고 있습니다. 정치적 측면과 관련해서는 워낙 예리한 비판글과 발언들이 많이 나오고 있어서 제가 굳이 뭔가 보탤 필요가 없을 것 같습니다. 다만 뉴라이트 사상운동의 가치와 영향력을 과소평가해온 분들은 이 기회에 대오각성하시고(나홀로 사상운동 4편 ‘복지, 486의 알리바이’ 참조), 이에 상응하는 진보의 사상운동을 시작하는 계기가 되기를 바랍니다.

그런데 교육적 측면에서의 논의는 솔직히 말해서 수준 이하입니다. 적지 않은 분들이 각종 칼럼과 SNS 등을 통해서 국정교과서가 자유민주주의와 맞지 않을 뿐만 아니라 창의교육 혹은 창조경제와 상충한다고 지적하는데요, 이건 좀 낯간지러운 이야기입니다. 왜냐구요? 초등학교의 주요 과목은 줄곧 국정교과서였거든요.(현재 3~6학년의 영어·예체능만 검정) 그렇다면 한국 초등학교는 자유민주주의와 상충할 뿐더러 창의력을 저해하는 교과서 체제를 유지해온 셈 아닌가요? 국정화가 워낙 반동적인 시도이다 보니 기존 제도를 지키는 게 가치있는 일이 되어버린 것일 뿐, 기존 제도가 바람직한 상태였던 것은 결코 아니란 겁니다.

국정교과서의 문제점을 제일 잘 정리해놓은 곳은 헌법재판소입니다. 헌법재판소는 1992년에 이미 ‘국정교과서가 위헌은 아니지만 바람직하지 않다’는 요지의 결정문을 내놓습니다. 여기서 국정교과서의 문제점으로 다섯 가지를 제시하는데요, 이것은 새누리당 여의도연구소가 2013년 내놓은 국정교과서 관련 정책리포트의 내용과도 일맥상통합니다. 헌법재판소가 정리한 국정교과서의 문제점은 창의력 개발에 역행, 변화에 대한 대응에 한계, 자유민주주의 기본 이념에 맞지 않음, 교사와 학생의 선택권을 제한하여 교과서 발전을 제약, 주입식·암기식 교육을 유도할 우려 등 다섯 가지입니다.

여기서 주목할 점은, 헌법재판소가 교육적 가치에 가장 부합하는 교과서 제도로 국정도 검정도 아닌 자유발행제를 지목하고 있다는 겁니다. 한 대목을 인용해 보면 다음과 같습니다. “국정제도 보다는 검·인정제도를, 검·인정제도 보다는 자유발행제를 채택하는 것이 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 보장하고 있는 헌법의 이념을 고양하고 아울러 교육의 질을 제고할 수도 있을 것이다.”(헌재 사건번호 89헌마88 결정문)

국정제는 정부가 한 종의 교과서만 사용하도록 하는 것이고, 검정제는 민간에서 출판을 하되 정부가 심의권을 가지고 교과서 내용에 개입할 수 있는 제도입니다. 인정제는 교과서로 사용가능한 도서들을 추천 또는 채택(adoption)하는 제도입니다. 학교나 지자체 또는 지역교육행정단위에서 교과서로 사용가능한 도서의 리스트를 제공하고, 이중에서 무엇을 사용할 것인지를 학교나 교사가 선정합니다. 자유발행제는 교과서와 관련하여 별다른 제한을 두지 않는 것입니다. 인정제와 자유발행제는 정부가 교과서의 내용에 직접 개입하지 않는다는 의미에서 공통적이지만, 교과서로 사용가능한 도서 리스트가 공식적으로 제공되는지 여부에 따라 인정제와 자유발행제로 구분됩니다.

‘자유’발행제라고 하지만 대체로 완전한 자유방임은 아닙니다. 대개 정부에서 교육과정상의 지침을 줍니다. 예를 들어 두자리수 이상의 곱셈은 몇 학년 때 가르치라고 규정합니다. 그런데 이걸 어떻게 가르칠 것인가? 자율에 맡기는 겁니다. 교사는 ‘전문가’이니까요. 교사가 기존의 도서를 교과서로 채택할 수도 있고, 자기가 직접 교재(교과서)를 편집하거나 집필할 수도 있습니다. 심지어 별도의 교과서가 없는 경우도 있습니다. 일례로 영국의 초등학교에서는 아예 지정된 교과서 없이 프린트물로 수업하는 경우가 많고, 미국의 많은 고등학교에서 ‘마크 트웨인’이라든가 ‘스타인벡과 헤밍웨이’ 같은 이름의 교과목을 볼 수 있는데 이런 경우 기존의 문학작품을 이용하여 수업을 하기 때문에 별도의 교과서가 없습니다.

자유발행제는 영국, 프랑스, 스웨덴, 핀란드 등에서 시행중이며 미국도 절반 가량의 주에서 시행중입니다(나머지 절반은 인정제). 한국의 경우 이념적 논란이 우려되는 역사과목에서는 검정제가 당분간 불가피해 보입니다. 그리고 고등학교의 주요 과목들은 대학입시와의 연관성 때문에 검정제가 필요할 수도 있습니다. 하지만 초등학교나 중학교의 경우 대부분 과목을 자유발행제로 전환해도 별 문제가 없습니다. 여력이 있는 교사들은 직접 편집이나 집필을 하면 됩니다. 요새 IT를 이용한 저작도구들과 소량인쇄 기술이 워낙 발달해있기 때문에 그리 어렵지 않습니다. 직접 편집이나 집필을 할 여력이 없는 교사들은 기존 도서를 채택하면 됩니다. 이런 교사들을 위해 교과서용 도서를 출판하는 출판사들 사이에 자유경쟁이 벌어질 것입니다.

이런 게 진정한 자유민주주의입니다. 한국 교육에서는 왜 이런 걸 상상하지 않을까요? 교육에서 테일러리즘을 당연시하기 때문입니다. 교사를 전문가로서 인정하지 않고 구상의 기회를 주지 않기 때문입니다. ‘교권 없는 교육’에 익숙하기 때문입니다. 신학년 일주일 전에야 담당 학년·과목을 알려주는 나라에서, 교사가 자기가 쓸 교과서를 직접 고르거나 편집·집필하는 걸 상상하기란 매우 어려운 일이지요.

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한국 학생들은 초중고 세 차례에 걸쳐 국사를 배웁니다. 자연히 임진왜란 같은 중요한 사건은 세 번 배우게 되지요. 그런데 한 번도 난중일기를 들춰보지 않습니다. 며칠 전 모 지역 교장연수에 모인 100명 가량의 교장선생님들 중에 난중일기를 일부라도 읽어본 분 손들어 보시라고 하니 겨우 예닐곱 분이 드시더군요. 작년에 모 지역 1급정교사 자격연수에 모인 초등학교 교사 500명 가운데 손들라고 해보니 십여 명에 불과했습니다.

좀 창피한 일이지만, 따지고 보면 이상한 일도 아닙니다. 한국 교육은 난중일기를 읽고 느끼고 토론하는 교육이 아니라 난‧중‧일‧기 네 글자를 외우는 교육이니까요. 솔직히 말해서 다들 국사를 암기 과목으로 생각하지 않습니까? 난중일기를 읽어보고 느끼고 토론하는 교육을 누가 국사 교육이라고 생각하나요? 그런데 만일 미국의 중고등학교에서 임진왜란을 배운다면 가장 흔히 나오는 숙제가 난중일기 읽어와라, 혹은 읽고 에세이를 써오라는 겁니다. 수업의 상당 부분은 읽고 써온것 발표하고 토론하는 것이고요.

예를 들어 어떤 교사가 난중일기를 읽고 토론하고, 시험은 토론 과정 및 결과에 관한 논술형 평가로 진행하고 싶다고 가정해 봅시다. 그런데 이게 가능할까요? 거의 불가능합니다. 대한민국 교사들에게는 어떻게 가르치고 평가할지를 스스로 결정할 권리가 없거든요. 중·고등학교의 경우 ‘학년 단위’로 평균과 석차를 매기도록 되어 있습니다. 교육부가 제정한 규칙입니다. 그래서 1반에서 끝반까지 모든 학급의 시험문항이 똑같아야 합니다. 1,2,3반을 담당하는 어떤 교사가 난중일기를 읽고 토론하고 이에 근거하여 평가하려 한다면, 어떻게 해야 할까요? 규정상 모든 학급의 시험문항이 똑같아야 하니 4,5,6반 담당 교사와 7,8,9반 담당 교사에게 이러한 방식의 수업·평가를 제안하고 동의를 구해야 하는 거죠. 그런데 이렇게 제안하면 동의가 돌아올까요? 왕따가 되지 않으면 다행입니다!

결국 수업과 평가는 하향평준화되고 시험에는 어디서 본듯한 문항들이 출제되게 됩니다. 그런데 그런 문항은 학원에서 ‘족보’라는 이름으로 확보하고 있습니다. 한국에서 내신 반영비율을 높여도 사교육이 줄지 않는 이유는 한편으로는 상대평가여서 경쟁 강도가 높기 때문이고 다른 한편으로는 평가가 획일적이어서 예측 가능하기 때문입니다. 어떤 교사는 난중일기를, 다른 교사는 조선왕조실록을, 또다른 교사는 <칼의 노래>를 수업에 활용하고 각기 개성적인(그리고 각자의 수업과 밀착된) 평가를 한다면 사교육의 도움으로 점수를 올리기는 어려워 질텐데 말이죠.

초등학교에서 학년 단위로 일제식 평가를 하는 것은 규칙이 아니라 관행입니다. 혁신학교 같은 일부 초등학교에서는 좀 다른 평가방식을 취하기도 하지요. 하지만 중·고등학교에서는 학년 단위의 일제식 평가가 아예 교육부 규칙으로 강제되어 있습니다. 교육청이나 학교에서 이를 어겼다간 당장 징계 대상입니다.

한국 교사에게 평가권만 없는 것이 아닙니다. 교과서 선택권도 없습니다. 앞에 언급한 것처럼 초등학교는 아예 국정이고, 중고등학교의 경우 검정이긴 하지만 어차피 교사 개인이 선택권을 가지지 못한다는 점에서 국정과 마찬가지입니다. 같은 학년·과목의 교사들이 똑같은 교과서를 사용하도록 되어 있고, 한번 채택한 교과서는 교육과정이 개정되어 새 교과서가 나오기 전에는 여러 해 동안 거의 바꿀 수 없습니다.

뿐만 아닙니다. 검정기준이 매우 엄격하고 자세해서 검정교과서 내용이 서로 비슷비슷합니다. 심지어 소단원 제목까지 똑같습니다. 그리고 교과서의 분량이 과다합니다. 특히 경력이 오래된 교사들은 이구동성으로 지적하기를, 교과 분량이 야금야금 계속 늘어나서 지금은 진도를 끝내기에 급급하다고 말합니다. 가르치도록 규정된 교과 분량이 너무 많다 보니 주입식 교육도 아닌 ‘주마간산식 교육’을 하게 되는 거죠. 탐구하고 토론하고 할 시간이 없는 겁니다.

교육당국은 창의교육이니 융합교육이니 역량교육이니 하는 교육지표를 내놓습니다. 그리고는 교육이 국가에서 학생의 머리로 직행하는 것처럼 간주하지요. 그러나 그 중간에는 항상 교사가 자리잡고 있습니다. 교사에게 창의적일 기회를 주지 않으면서 창의 교육을 하라는 게 말이 되나요? 교육과정 지침서에는 ‘교과서는 사례일 뿐이고 이를 재구성하여 가르칠 수 있다’고 안내되어 있습니다만, 면피에 불과합니다. 교사의 자율적 활동을 온갖 규제로 꽁꽁 묶어놓은 데다가 담당할 학년·과목을 일주일 전에야 알려주면서 ‘재구성을 하라’는 건 말도 안되는 얘기죠. 이런 환경에서 창의적 교육을 하라는 것은, 온갖 갑질과 부당거래가 횡행하는 환경에서 창조경제 하라는 것과 똑같습니다.

한국 교사들의 창의 교육을 방해하는 요인을 정리해 보면 ①교사의 담당 학년·과목을 신학년 직전에야 배정하여 최소한의 기획과 준비를 할 기회가 없다 ②초등에 국정교과서가 잔존하고 있고, 검정교과서라 할지라도 교사가 자신의 교과서를 선택할 권한이 없다 ③교사에게 교과서 편집·집필권을 허용하지 않는다 ④교사 개인 단위로 학생을 평가할 권한이 없다 ⑤교사가 교육하도록 규정해놓은 교육과정이 지나치게 상세하고 분량이 과다하다 등입니다. 교사의 교육활동에 대한 규제가 실로 엄청나다는 걸 알 수 있습니다.

위의 ①~⑤를 하나하나 떼어놓고 보면 그리 심각하지 않게 보일 수도 있습니다. 예를 들어 일부 교사는 신학년을 준비할 기간이 일주일밖에 없어도 훌륭하게 잘 해냅니다. 또 학년 단위로 평가하게 되어있는 제도가 혁신학교에서는 혁신적인 수업·평가를 보편화하는 데 지렛대 역할을 하기도 합니다. 하지만 이 다섯 가지가 복합적으로 동시에 작용할 때, 그 영향력은 치명적입니다. 교사의 자율과 전문성을 인정하지 않는 대한민국 교육시스템은 창의, 융합, 역량 등의 모든 선진적 교육 지표들을 분쇄해 버립니다.

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엄밀히 말하면 위 ①~⑤는 초등학교와 중학교에 해당하는 요인입니다. 고등학교에 가면 엄청난 요인이 하나 더 추가됩니다. 대입시험이 객관식이라는 거죠. 한국 고등학교 교실에서는 객관식 문제집을 열심히 푸는 걸 당연시합니다. 하지만 서구 선진국의 고등학교들 가운데 객관식 문제집을 풀고있는 나라는 단 한군데도 없어요.

유럽은 대입시험이 논술형입니다. 한국 논술고사와 달리 과목별 시험입니다. 그런데 문제 유형이 논술형인 겁니다. 주요 과목에서 객관식 문항이 하나도 안 나옵니다. 국어도 논술형이고 수학도 논술형이고 사회나 과학도 논술형입니다. 프랑스는 국가가 주관하고 독일은 주정부가 주관합니다. 영국에는 A-레벨이라는 독특한 입시가 있는데 공인기관과 학교가 공동으로 관리합니다.

유럽은 고등학교 교육과정에서 인문계/실업계를 구분합니다. 그리고 인문계로 진학하면 ‘너 어차피 대학에 갈 거니까 학교에서 입시준비를 하자’고 합니다. 그런데 한국과 뭐가 다르냐? 입시 문항이 논술형입니다. ‘네 생각이 뭐냐’ ‘네 의견을 써봐라’는 질문이 수없이 나옵니다. 그래서 고등학교에서 입시교육을 하기는 하는데, 우리가 생각하는 입시교육과 전혀 다릅니다. 책 읽고 토론하고 따져보고 글 쓰는 게 입시교육입니다.

유럽과 대조적으로 미국에서는 고등학교에서 입시교육을 하지 않습니다. 미국의 대입시험은 한국에서 문제유출 사건으로 유명해진 SAT입니다.(요새는 ACT라는 시험을 더 많이 보는 추세입니다만 편의상 SAT로 통칭합니다.) 이 시험은 한국 수능 문제유형의 원형을 제공한 시험이기도 합니다. 5지선다 문항으로 이뤄져 있지요. 그런데 고등학교에서 SAT 문제집을 풀어주지 않습니다. 유럽의 공교육이 입시준비를 해주는 반면, 미국의 공교육은 입시준비를 해주지 않습니다.

그런데 가만히 살펴보면 미국의 고등학교에서는 SAT 준비를 안해주는 것이기도 하지만 못 해주는 것이기도 합니다. 왜냐 하면 SAT는 1년에 일곱 번이나 시행되거든요. 토익이나 토플 시험 비슷한 겁니다. 필수과목(언어+수학) 외에 선택과목이 20개 있는데, 어떤 과목에 대해 실태조사를 해보면 누구는 작년에 이미 치렀다고 하고 누구는 3개월 뒤에 응시할 거라고 하고 누구는 지난달에 시험봤는데 점수가 안좋아서 다음달에 또 볼 거라고 하고... 이런 식으로 다들 제각기인 거죠. 그러니 학교에서 문제집을 어떻게 풀어주겠어요? 문제집을 ‘안’ 풀어주는 것이기도 하지만 ‘못’ 풀어주기도 하는 겁니다.

그러면 미국 학생들은 SAT 준비를 어떻게 하느냐? 각자 알아서 합니다. 서점에 가면 문제집도 있고, 인터넷으로 각종 정보도 얻을 수 있습니다. 그런데 요새 이 틈을 타고 한국식 학원이 늘고 있습니다. 처음에는 수강생이 동양계 학생들 위주였는데 갈수록 백인 수강생도 늘고 있어요. 한국식 학원이 미국에서 늘고있다고 하니 ‘한국식 교육이 미국에서 인정받는구나’라며 착각하시는 분들도 있던데요, 사실 이건 한국식 교육의 강점을 보여주는 증거가 아니라 미국 교육시스템의 독특한 틈새로 인한 현상입니다.

한국 공교육은 입시와 관련하여 이중플레이를 합니다. 고등학교 교육과정을 편성할 때에는 미국식 원칙을 따릅니다. 입시를 고려하지 않고 3년 꼭 차게 배울 분량을 편성하는 거죠. 그런데 교육과정을 운영할 때에는 마치 유럽처럼 입시(수능)준비를 합니다. 적어도 수능 시험 몇달 전에는 진도를 마치고 문제풀이와 약점보완을 해야 합니다. 이렇듯 교육과정 편성은 미국식으로 하고 교육과정 운영은 유럽식으로 하는 ‘이중플레이’의 결과, 한국의 고등학교에서는 서구 선진국에서 찾아볼 수 없는 두가지 독특한 현상이 벌어집니다.

첫째로 3년간 배우게끔 설계된 내용을 2년 반(심지어 2년)에 끝내고 문제풀이를 하려 하니 엄청난 ‘과속 진도’가 벌어집니다. 특히 수학은 선행학습을 하지 않은 학생은 배겨나기 어렵습니다. 우리나라 수학 진도를 선행학습 없이 따라갈 수 있는 학생은 거의 수학 영재 수준의 학생들입니다. 공교육이 선행학습을 조장 내지 강제하는 겁니다. 이런 문제를 근본적으로 바로잡지 않고 선행학습 금지법 같은 걸 제정하는 건 한마디로 코미디지요. 제 첫째아이가 중1인데 아직 수학 선행학습을 시작하지 않았습니다. 그런데 내년이면 시작해야 합니다. 어쩔 도리가 없습니다. 이게 헬조선의 교육시스템입니다.

둘째로 고교 수업시간에 객관식 문제를 열심히 푸는 수업을 하게 됩니다. 서구 선진국의 고등학교 교실에서 도저히 찾아볼 수 없는, 정말 창피한 일이 아닐 수 없습니다. 탐구활동, 토론, 발표, 글쓰기, 이런 것들은 고등학교 교실에서 살아남기 어렵습니다. 난중일기를 읽고 토론을 하자고 하면 학생들이 항의하기도 합니다. “수능에 안 나오는 걸 왜 하나요?”

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며칠 전에 이런 내용을 한 심포지움에서 발표했습니다. 우리나라는 교사에게 전문가로서의 권리를 주지 않는데다가, 고등학교에서 객관식 대학입시 문제를 풀어주는 특이한 나라다, 이러니 창의니 융합이니 하는 선진적 교육이 거의 불가능하다, 이런 요지였습니다. 그랬더니 토론자가 이렇게 코멘트하더군요. 우리나라 교사들의 주류는 ‘웰빙 교사’인데 교사들에게 너무 큰 기대를 하는 거 아니냐고 말입니다. 그렇습니다. 많은 웰빙 교사, 심지어 적지 않은 부적격 교사들을 보게 됩니다. 저도 이런저런 제도를 고친다고 해서 갑자기 교사들이 다들 미래지향적이고 창의적인 교육을 하게 될 거라고 기대하지 않습니다. 적지 않은 국민들이 교사들의 철밥통을 질시하고 게으름을 질타하는 것이 현실입니다.

하지만 대한민국 교사들의 삶을 자세히 들여다보면, 그들이 자율적 전문가로서의 자존감과 역량을 키워갈 기회가 박탈된 불행한 존재라는 것을 알게 됩니다. 한국에서 교사가 전문가로서 ‘성장’한다는 것이 극히 어렵습니다. 특히 교사들하고 이야기하다 보면 의미심장한 현상을 발견하게 됩니다. 임용된 지 얼마 안된 젊은 교사들은 ‘담당 학년·과목을 일주일 전에야 알려준다니 말이 되느냐’며 심지어 분개하기도 합니다. 그런데 5년 이상 된 교사들은 거의 잠잠해요. 적응이 된 거죠. 즉 우리나라 교육 시스템은 모든 선진적 교육의 싹을 갈아버리는 분쇄기 역할을 한다는 겁니다. 선진적 교육을 위한 이런저런 프로모션도 좋고 인센티브도 좋지만, 이 거대한 분쇄기를 철거하지 않고 뭔가를 바꾸겠다는 것은 앞뒤가 뒤바뀐 겁니다.

한국의 보수세력은 이 분쇄기를 철거할 생각이 없는 것 같습니다. 중앙의 지시를 말단에서 수행하도록 하는, 지시적 행정에 매달립니다. 1년에 학교에 내려오는 공문의 수가 무려 5500건입니다.(교총 통계) 많은 수가 행정실로 가지만, 교무실로 가서 교사 개개인의 업무가 되는 것도 적지 않습니다. 이건 교사를 전문가로 보지 않는다는 얘기죠. 의사나 변호사, 심지어 동네의 부동산 중개업자도 전문가답게 자율적으로 여러가지 문제를 해결하며 일합니다. 그런데 5500건의 공문을 보내며 수없이 지시하고 통제하고 간섭하는 것은, 교사를 전문가로 간주하지 않기 때문에 가능한 겁니다. 우리나라의 교육행정은 명백한 과잉이고, 교육부와 교육청의 사업과 조직은 비만 그 자체입니다. 교육행정은 입시관리와 재정배분 같은 핵심 기능에 초점을 맞춰야 합니다. 나머지는 교사들이 알아서 하게 하면 됩니다. 교사는 전문가이거든요.

자유란 소중한 가치입니다. 자유의 법률적 표현이 ‘권리’입니다. 권리를 보장하면 다양성이 나타납니다. 다양성은 그 자체가 목적은 아니지만, 자유와 권리의 증거입니다. 그리고 자유의 단위는 집단이 아니라 개인입니다. 자유주의자라면 교사 개개인의 자율성을 높여 창의적 시도가 열매를 맺도록 해줘야 합니다. 그런데 한국의 보수세력은 기업활동에 대해서만 ‘전봇대’(이명박)라느니 ‘암덩어리’(박근혜)라는 식으로 저주를 퍼부었을 뿐, 교사 개인의 권리 따위는 전혀 생각하지 않는 것 같습니다. 아무래도 자유주의자가 아닌 것 같습니다.

진보 세력이 만들어낸 혁신학교는 지시적 행정에 역행하는 혁신입니다. 한국 교육의 등대 역할을 하고 있습니다. 물론 아직은 갈길이 멉니다. 2014년에야 진보교육감이 당선되어 이제 막 혁신학교를 시작하는 지역도 있고, 보수교육감이 있는 대구·경북·울산·대구의 경우 아직 시작도 못했거든요.

그런데 혁신학교가 제일 먼저 시작된 경기도를 들여다보면 점점 그 한계도 명확해지고 있는 것 같습니다. 초기에 지정된 혁신학교 중에는 성공 사례가 많습니다. 교사 경력이 쌓여도 문제의식을 놓지 않고 있던 교사들이, 혁신학교로 전보 신청해서 쏠린 거죠. 하지만 나중에 지정된 혁신학교들 중에는 ‘무늬만 혁신학교’가 적지 않습니다. ‘운동’을 전파하고 확산시키는 방식의 한계를 보여주는 겁니다. 혁신학교를 보편화하자면 얼마나 오래 걸릴지 아득합니다. ‘운동을 확산한다’는 관점에 더해 ‘생태계를 변화시킨다’는 관점이 필요합니다.

혁신학교는 소나기가 내리는데 우산을 씌워놓은 것입니다. 우산을 튼튼하게 하고 늘리는 것도 중요하지만, 소나기를 그치게 하는 게 더 중요할 수도 있습니다. 교육행정을 쇄신해서 연간 5500건의 공문 소나기를 그치게 해야 합니다. 그리고 교사 개개인의 권한을 강화하여 일반 학교에서 혁신적인 교사들이 살아남을 수 있도록 해야 합니다. 자생적 혁신가를 키워야 합니다. 교육생태계를 이렇게 변화시키려면 제도 혁신이 필수적입니다. 교육청 차원에서 바꿀 수 있는 건 별로 없으니, 정부에 이를 요구하고 국회에서 입법을 추진해야 합니다. 핵심은 교권을 확장하는 것입니다. 교사 개인의 수업준비권, 교과서선택권, 평가권 등을 강화하는 것입니다.

전교조는 노동자로서의 권리에는 민감한데 전문가로서의 권리에는 둔감합니다. 물론 노동자로서의 권리에도 미진한 면이 있지요. 교사의 정당 가입이 불가능하고 노동3권이 제대로 보장되지 않거든요. 학급당 학생수 등도 OECD 평균에 꽤 뒤처진 편입니다. 하지만 교사의 연간 수업시간은 OECD 평균보다 적고 급여는 1인당GDP 대비 세계 최고수준입니다. 고용안정성도 높습니다. 이제는 전문가로서의 권리에 눈을 돌려야 합니다. 이런 면에서 전교조도 혁신해야 합니다. 전교조가 이런 방향으로 혁신하지 않는 한 젊은 교사들은 전교조에 가입하지 않을 겁니다. 이미 전교조 교사들의 평균 연령이 매우 높아졌습니다. ‘낡은 진보’보다 두려운건 ‘늙은 진보’입니다.

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정치적 반동은 ‘좋았던 시절’에 대한 향수를 불러일으킵니다. 국정교과서라는 시대착오적 시도로 인해 김대중-노무현 정부로 돌아가는 게 진보라는 착시현상이 일어납니다. 정치 의제에서는 김대중-노무현 정부 시절로 돌아가는 게 맞을 수도 있습니다. 일시적으로 민주/반민주 대립 구도가 재연되고 있으니까요. 그러나 경제나 사회 의제에서 현상유지나 복고는 곧 퇴보입니다. 결국 국정교과서 논란은 새삼 범진보세력 전체의 위기를 우회적으로 드러냅니다. 지향과 비전을 제시하지 못하고 ‘기존 것을 지키자’ 내지 ‘과거로 돌아가자’고 하는 진보는 더이상 진보가 아닙니다.

물론 비전을 제시하고 대안을 추진한다는 게 쉬운 일은 아닙니다. 예를 들어 비정규직 요건을 강화해서 정규직 전환율을 높이자면 김대중-노무현 정부 시절 도입된 비정규직 관련 법제를 뜯어고쳐야 합니다. 그런데 2006년 비정규직 허용기간 2년제를 도입한 주역들이 새정치민주연합에 그대로 있습니다. 결국 그저 새누리당의 개악에 반대하는 데 그칩니다. 또다른 예로 노동시간을 줄여서 일자리를 나누자면 기존 노동자들의 실질 급여가 줄어드는 것을 감수해야 하므로 양대노총과의 갈등이 불가피합니다. 그런데 이를 감당할 생각이 없습니다. 그러니 야권의 문재인·심상정 당대표와 심지어 민주노총까지도 노동시간을 줄이자고 말하지만, 실제로 이를 전혀 추진하지 않습니다. 즉 진보의 비전을 제시하고 추진하려면 당 안의 저항, 당 밖의 저항을 뚫고 나가야 하는데, 야권에는 그럴 사상도 전략도 없는 것 같습니다. 그러니 그저 반대를 하는 데 그치고, 결국 진보는 진보가 아니게 됩니다.

국정교과서의 대안은 검정교과서가 아닙니다. 역사과목 및 고교 주요 입시과목을 제외하고는 인정제 내지 자유발행제로 신속하게 전환해야 합니다. 그리고 교과서 선택과 학생 평가의 단위를 애매한 ‘교사(집단)’나 ‘학년’이 아니라 ‘교사 개인’으로 삼아 자생적 혁신이 가능한 여건을 마련해줘야 합니다. 그리고 교사가 일주일 전에야 담당 학년·과목을 배정받는 야만적 제도를 혁파해야 합니다. 그야말로 ‘교권 선진화’가 필요합니다. 이런 전망과 비전을 제시하고 추진할 때 진보는 진보가 됩니다.

개인의 권리를 중심으로 놓는 주장은 현재 범진보 세력의 주축인 486 세대에게 그리 익숙하지 않습니다. 운동권 특유의 공동체주의나 집단주의 정서가 강하거든요. 물론 이건 운동권에 국한된 게 아니라 한국사회 전반의 문화적 전근대성을 반영하기도 합니다. 그런 의미에서 486 정치인 개개인의 잘못은 아닙니다. 하지만 이제는 혁신해야 합니다.

한국의 진보는 보수의 자유주의를 공박하며 자유주의를 싸잡아 매도하는 경향이 있습니다. 물론 신자유주의를 받아들여선 곤란하지요. 하지만 고전적 자유주의 정신, 즉 개인의 권한과 자율을 존중하는 정신은 한국의 보수에게 뿐만 아니라 진보에게도 결핍되어 있습니다. 현대의 우파와 좌파는 모두 기본적으로는 자유주의자입니다. 다만 다양한 권리들 가운데 소유권과 자치권이 상충할 때 우파는 소유권을 우위에 놓는 경향이 있고 좌파는 자치권을 우위에 놓는 경향이 있습니다. 그런데 소유권이나 자치권이나 궁극적으로 개인의 권리 아닌가요?

이런 의미에서 한국의 시민혁명은 아직 미완입니다. 근대화가 덜 되었습니다. 정치제도 측면에서만 겨우 틀을 갖췄을 뿐입니다. 개인의 권한과 자율을 존중하는 혁신이 사회 곳곳으로 퍼져나가야 합니다. 아직도 한살만 다르면 선배가 후배의 군기를 잡고, 입사원서에 부모 직업을 적으라고 합니다. 이런 문제를 해결하는 데 진보가 앞장서야 합니다. 자유로운, 혹은 자유로워지길 원하는 개인들의 연대를 조직하고 이들의 자율적 혁신을 법률·제도의 변화를 통해 지원해야 합니다. 지난 1년간 여의도 내부를 관찰하면서 점점 우울해지지만, 결국 희망은 진보가 혁신할 때 나온다고 생각합니다.

국립대 통합네트워크를 넘어서

(미발표 원고)

이  범

한국사회의 미래를 위협하는 가장 심각한 요인은 무엇일까요? 일단 한반도 전쟁, 대형 원전 사고, 백두산 대규모 분화의 가능성이 있습니다. 이 세가지 사건을 제외한 우리 내부의 구조적 문제로는 저출산 고령화가 가장 심각합니다. 출산율이 1.2명대로서 사실상 세계 꼴찌 수준으로 전락한지 10년이 훌쩍 넘었습니다. 경제학자들은 1.2명의 출산율로는 나라 경제가 지탱되기 어렵다고 이구동성으로 지적합니다. OECD, 삼성경제연구소 등 국내외 여러 기관의 보고서들은 2030년 경 한국의 잠재성장율이 0~1%에 그칠 것이라고 예측합니다. 뿐만 아니라 전문가들은 국민연금, 건강보험 등도 지탱되지 못하고 붕괴할 것이라고 예측합니다. 즉 정상적인 현대적 국민국가로서 대한민국이 존속될 수 없다는 것입니다.

저출산의 이유는 무엇일까요? 결혼을 하지 않는 이유를 설문조사로 물어보면 첫째가 고용, 둘째가 주거라고 답합니다. 출산을 하지 않는 이유를 역시 설문해 보면 첫째가 교육, 둘째가 보육이라고 답합니다. 고용, 주거, 교육, 보육 등의 영역에서 강력한 혁신이 이뤄지지 않으면 우리가 올라탄 한국사회라는 큰 배는 우리 스스로의 출산파업으로 인해 서서히 침몰할 것입니다.

이제 교육문제를 이러한 시각에서 새롭게 바라봐야 합니다. 바로 한국 사회의 가장 핵심적인 문제를 해결하기 위한 열쇠를 우리 교육에서 찾아야 하는 것입니다.

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초중고 교육에서 벌어지는 고질적인 과잉경쟁과 사교육을 해소하려면, 대학서열격차를 현저히 줄이거나 적어도 입학단계에서 서열화를 제어할 수 있는 새로운 시스템이 필요합니다. 대학서열화 및 이로 인한 학벌주의에 대한 진보적 대안은 ‘국립대 통합 네트워크’였습니다. 경상대 정진상 교수는 이 방안을 2000년대 초에 제기하였고 2004년 저서 <국립대 통합네트워크>를 펴내기도 했습니다. 이는 민주노동당의 공약을 거쳐 2012년 민주당 문재인 대선후보의 공약으로 채택되기도 했습니다. 서울대의 위상을 활용하여 ‘서울대를 전국에 만든다’는 목표로 국립대에 집중 투자하면 대입 경쟁을 크게 줄일 수 있다는 것이었습니다.

그러나 국립대 통합네트워크는 심각한 문제를 안고 있습니다. 바로 지역별 국립대 분포와 인구 분포 사이에 큰 차이가 있다는 점입니다. 특히 인구가 집중된 수도권(서울‧경기‧인천)에 국립대가 거의 없습니다. 수도권 지역 수험생이 30만명이 넘는데, 이 지역 국립대 정원은 1만명 가량에 불과합니다. 이 때문에 국립대 네트워크 정책은 경쟁 압력을 줄이는 데 거의 무용합니다. 서울·수도권 지역에 거주하는 학생이 입학정원이 적어도 수만 명일 통합국립대와 입학정원이 3천여명인 연세대나 고려대에 동시 합격한다면 어느 대학에 진학할까요? 십중 팔구 연고대를 선택할 것입니다. 즉 국립대 통합네트워크는 지방에는 의미있는 변화를 일으킬 가능성이 있지만, 서울·수도권 지역 학생들의 대입경쟁을 완화하는 데에는 그다지 도움이 되지 않을 것이며 만일 서울대(학부)를 폐지하거나 지방국립대와 학생선발단위를 통합한다면 기존 서울대의 자리를 연·고대가 대신하는 결과를 초래할 가능성이 큽니다.

국립대 통합 네트워크를 처음 제안할 때, 정진상 교수는 당시 명문 사립대들까지 네트워크에 편입할 방법을 제시했습니다. 의학전문대학원 및 법학전문대학원 설립을 인가해주는 대신 유명 사립대들을 국립대 통합네트워크에 편입되도록 하자는 것이었습니다. 이들 전문대학원 인가권과 학부 학생 선발권을 서로 맞바꾸는, 일종의 거래를 하자는 것이었지요. 하지만 의학전문대학원은 한때 시행되었다가 거의 포기되었고 법학전문대학원은 이미 자리를 잡은 지금, 이 방법은 유효하지 않습니다. 그렇다고 하여 사립대의 학생선발권을 강압적으로 빼앗는 것은 위헌일 뿐 아니라 상식적으로 독재국가에서나 가능한 일이겠지요. 특히 우리나라 대학 운영의 자율성은 헌법에 보장되어 있는 만큼, 일정 수준 이상의 압력이 가해지는 정책에는 위헌 결정이 내려질 가능성이 큽니다.

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결국 대담한 상상력을 발휘한 사회적 타협책이 필요합니다. 제가 제안하는 방법은 사립대의 재정이나 인사 등의 자율성은 그대로 인정해 주되, 학생선발권만을 놓고 일종의 사회적 거래를 하자는 것입니다. 수도권 지역에 집중된 명문사립대들이 학부 학생선발권을 양보하여 전국적 인구비율에 맞는 메이저대학(국‧공‧사립대) 공동 학생선발 체계를 만들자는 것입니다. 그리고 그 대신 정부가 사립대들에 보상을 해주자는 것입니다.

사립대가 학생선발권을 양보하는 조건으로 교수 1인당 1억씩 연구비를 더해 준다면, 대형 사립대의 경우 대학당 1천억 이상의 예산을 지원받게 됩니다. 대학은 이를 연구비 등에 집중 투자하여 세계대학순위를 끌어올릴 수 있습니다. 이렇게 되면 사교육비(연간 교육부 기준 20조원, KDI 기준 30조원)가운데 적어도 절반은 줄일 수 있습니다. 거칠게 말해서 2~3조원대를 들여 10조원의 가계 가처분소득을 확보할 수 있는 것입니다. 이렇게 되면 빚에 허덕이는 가계와 경색된 내수경제에 숨통이 트일 것이며, 학부모들의 노후생활 대비가 가능해지고, 우리나라 학생들의 정신건강이 극적으로 좋아질 것이고, 동시에 대학은 연구비 투자를 늘려 경쟁력과 세계 대학 순위를 높일 수 있을 것입니다. 일석 삼조 내지 일석 사조입니다.

현재 매년 고교 졸업자는 60만명 가량이고, 이중 대학진학을 희망하여 수능에 응시하는 사람은 50만명 정도입니다(재수생 제외). 현재 가파르게 감소중인 고교 졸업자 수는 2023년부터 45만명 선에서 일단 안정화될 전망입니다. 대학 진학률은 계속 낮아지고 있으므로 이중에서 15만명 정도는 대학에 진학하지 않을 것입니다. 나머지 30만명 가운데 정상적인 4년제 대학 교육과정을 이수할 수 있다고 볼 수 있는 비율을 절반으로 가정하면 메이저대학 공동선발 대상이 되는 정원은 15만명 정도입니다. 15만명 정도를 선지원 추첨으로 각 대학에 배정하자는 것입니다. 즉 지원자들이 1지망 A대학 갑 학과, 2지망 B대학 을 학과, 3지망 C대학 병 학과... 식으로 신청을 하고 각 단계별로 일정 비율씩 추첨하여 배정하는 것입니다.

초기에는 서울대·연고대가 1지망으로 몰리겠지만 어차피 성적에 따라 선발되는 것이 아니라 추첨 배정되므로 졸업 이후에 차별받지 않을 것이라는 인식이 확산되면 점차 지원 경향이 변화할 것입니다. 거주지와의 거리라든가 대학마다 조금씩 차이나는 커리큘럼(예를 들어 같은 전공이라 할지라도 학교마다 세부적인 커리큘럼은 차이가 나겠지요) 등을 종합적으로 고려하여 지원하게 되겠지요. 출신 대학에 따른 차별을 할 이유가 대부분 해소되므로 대학 이름보다는 대학에서의 성적이나 졸업논문에 대한 평가 등이 졸업자에 대한 주된 평가 자료가 될 것입니다. 대학들은 과거의 대학서열에 안주할 수 없으므로 ‘잘 가르치기’ 경쟁에 본격적으로 나설 것입니다.

이렇게 되면 대입 경쟁 압력은 상당히 낮아질 것입니다. 물론 경쟁이 완전히 없어지지는 않습니다. 일단 공동선발하는 15만명에 들어가려는 경쟁이 있을 수 있습니다.(참고로 15만명 안에 합류하지 못하면 공동선발체계 이외의 4년제대학 또는 전문대에 진학할 수 있겠지요.) 그리고 인기 전공에 입학하기 위한 경쟁이 있을 것입니다. 전공의 인기도에 따라 합격선(커트라인)이 달라지는 것은 불가피합니다. 예를 들어 의대에 진학하려는 경쟁은 국‧공‧사립대 공동선발을 시행한다 해도 꽤 치열하게 존속할 것입니다. 따라서 대학 재학중에 의대 진입시험을 보도록 하는 방식으로 전환할 필요가 있습니다. 그밖에 사관학교 등은 예외적으로 대학별 선발을 유지할 수밖에 없을 것이므로 여기에 진학하려는 경쟁도 있을 것이구요.

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몇가지 예상되는 의문에 답해봅니다. 첫째, 공동선발 대학은 어떻게 선정하는가? 대학, 정부, 국회, 교육계, 시민사회가 참여하는 투명하고 공정한 심사단이 있어야겠지요. 한 대학의 모든 학과가 공동선발 대상으로 지정되는 경우도 있겠지만, 일부 학과만 공동선발 대상으로 지정되는 경우도 있을 것입니다. 둘째, 전형방식은 어떻게 하는가? 지금과 같이 수능 위주의 정시와 논술/학생부교과(내신)/학생부종합(입학사정관제)의 수시 구도를 유지할 수도 있고, 변화를 도입할 수도 있습니다. 예를 들어 현재 사교육 우려 때문에 도입하지 못하는 유럽식 대입제도(논술형 대입시험) 등을 보다 과감히 도입할 수 있습니다. 즉 수능을 유럽처럼 100% 논술형 시험으로 변경하는 것이 가능합니다. 셋째, 음악‧미술 등 실기평가를 요구하는 전공영역은 어떻게 선발하는가? 이런 경우 공동선발의 예외로 둘 수도 있다고 봅니다.

넷째, 경쟁이 줄어들면 수월성 교육이 어려워지지 않겠는가? 전혀 그렇지 않습니다. 오히려 지금 매우 뛰어난 재능을 가진 학생들이 대입이라는 문턱에 걸려 고등학교 교육과정을 반복학습하며 제자리걸음을 하고 있다는 걸 알아야 합니다. 대입 경쟁압력이 약화되면 예를 들어 중-고교 무학년 학점제를 도입하여 중-고교를 5년이나 4년에 졸업하도록 물꼬를 틀 수 있습니다. 또한 현재 AP(대학학점 선이수) 제도 등도 얼마든지 도입할 수 있습니다. 지금 이런 제도를 도입하지 못하는 이유는 부담감과 사교육을 가중시킬 우려 때문입니다. 대입 경쟁이 완화되면 얼마든지 이런 혁신적 제도를 도입할 수 있는 것입니다. 또한 현재 대학간 학생 유치경쟁 때문에 전공별로 필수 이수과목을 지정하지 못하고 있는데, 이러한 상황을 일소하고 예를 들어 물리를 공대 지원자의 필수과목으로 지정하는 것이 가능해집니다. 전체적으로 지금보다 훨씬 자유로운 수월성 교육의 길이 열리는 것입니다. 중-고 무학년 학점제, AP 제도, 대학전공별 필수과목 지정제 등을 도입할 수 있기 때문입니다.

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진보교육 진영의 많은 분들은 이러한 방안을 상당히 엉뚱하게 여길 것입니다. 특히 제가 제안하는 메이저대학 공동선발안은 사립대의 인사권과 재정권 등을 그대로 인정하고, 공동선발은 하되 공동학위를 주지 않습니다. 거액의 예산을 들여 이처럼 미진해 보이는 제도를 도입하자고 하면 말도 안된다고 생각하는 분이 많을 것입니다.

하지만 이 방안은 현재 진보교육 진영의 대학체제에 대한 논의들에 비해 결정적 장점을 가지고 있습니다. 실현 가능성이 높다는 것입니다. 어떠한 새 체제이든 사립대를 끌어들이려면 사립대의 이사회를 통과해야 합니다. 그런데 인사권, 재정권, 학위수여권 등을 모두 박탈하거나 심각하게 제약하는 방안을 사립대(특히 명문사립대)가 동의할까요?... 그렇다고 서울·수도권 지역을 빼고 지방국립대를 중심으로 공동선발을 도입하면, 과연 사교육 절감효과가 발생할까요?...

우리에게는 실용주의(이명박식 실용주의가 아니라 pragmatism)가 필요합니다. 즉 문제를 해결하는 데 유용한지를 기준으로 판단해야 한다는 것이지요. 진보적 원칙에 충실하다 보면 결국 사립대가 외면하거나 강력하게 저항할만한 방안이 만들어지고, 그렇게 되면 실현가능성이 낮아지며 문제를 해결하기 어려워집니다. 여태까지 지켜온 진보적 원칙에 다소 맞지 않는다 할지라도, 사립대의 진입문턱을 최소화할 수 있고, 이를 통해 사교육을 획기적으로 줄이고 출산율을 높일 수 있다면 시도해야 한다고 생각합니다. 저는 감히 이렇게 말하고 싶습니다. “비판만 하지 말고, 더 나은 대안이 있으면 내놓아 보시오.”